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  明清兩代的淮安府均駐山陽(yáng)郡城。乾隆《淮安府志.卷之二.建置沿革》講到：“元為淮安路，屬淮東道宣慰司�！对�史》稱，至元十三年（1276），行淮東安撫司，領(lǐng)山陽(yáng)、鹽城、淮安、淮陰、新城、清河、桃源七縣。二十年（1283），升淮安路，并淮安、新城、淮陰三縣入山陽(yáng)縣，以清河軍降為縣。宋安東州治漣水為元省縣，以州屬淮安路。明為淮安府，屬江南承宣政使司，《明史》淮安路，太祖庚午（1370）改為府，領(lǐng)州二縣九；海州領(lǐng)縣一，贛榆；邳州領(lǐng)縣二，宿遷、睢寧；皆隸屬于淮安府。連本屬山陽(yáng)、清河、鹽城、安東、桃源、沭陽(yáng)，共九縣。國(guó)朝，淮安府屬江南江蘇布政使司�！督�南通志》：淮安府，因舊制轄二州九縣。雍正二年（1724），升海州、邳州直隸，以贛榆、沭陽(yáng)屬海州轄。宿遷、睢寧屬邳州轄。十一年，又以邳州、及宿遷、睢寧改屬徐州府。乾隆十年，析山陽(yáng)、鹽城、阜寧、清河、安東、桃源，共轄六縣�！�
  可見(jiàn)明代淮安府轄九縣二州。即轄山陽(yáng)縣、鹽城縣、清河縣、桃源縣、安東縣、沭陽(yáng)縣、海州、邳州、贛榆縣、宿遷縣、睢寧縣。清代由于當(dāng)時(shí)的行政區(qū)域有所變化，所以淮安府只轄有六個(gè)縣，即山陽(yáng)、清河、鹽城、阜寧、安東、桃源。
  明人武英在《重建余杭琴堂記》中說(shuō)：“國(guó)家開(kāi)設(shè)縣，必首建廳堂，為聽(tīng)政之所�！泵魈靻ⅰ痘窗哺�志.卷之三海州治》講：“始為州，在西海城內(nèi)李檀宅，元改為州治。即創(chuàng)有此州堂，是乃行政臨民之所。”這里所說(shuō)的“廳堂”，指的是縣治或州治中的“大堂”。大堂為“聽(tīng)政之所”或“行政臨民之所”，但作為一個(gè)治所，除大堂之外，還有“后堂”“花廳”、 “簽押房”、“幕廳”、“六房”、“三班”、“監(jiān)獄”以及大門(mén)、儀門(mén)、宅門(mén)等，這些建置，構(gòu)成了通常所說(shuō)的縣衙門(mén)或州衙門(mén)。
  天啟《淮安府志.山陽(yáng)公署》記載：“在督府譙樓西。大門(mén)原東向，與淮安衛(wèi)衛(wèi)鎮(zhèn)撫署（即今天的淮安市楚州區(qū)電信局現(xiàn)址）相對(duì)。明洪武六年（1373）改大門(mén)南向，建板橋跨文渠以達(dá)廳事。中為正廳、東為幕廳，西為架閣庫(kù)、前為甬道，上為戒石亭，左、右為六房；又前為儀房，門(mén)西為獄，外為譙樓，樓東為急遞鋪。大門(mén)譙樓匾曰：大邦首邑；東坊曰：淮海首邑；西坊曰：南北要津。官吏房舍環(huán)列廳后及兩旁。西路曰捕衙，亦有大門(mén)、二門(mén)、大堂、二堂、上房幾進(jìn)。東路曰福神祠、馬號(hào)、屏墻，糧衙大門(mén)、二門(mén)、大堂、三堂幾進(jìn)”。這就是明代的淮安山陽(yáng)縣衙門(mén)建置。在明清兩代，淮安府屬州、縣衙的建置格局有所變化，但基本一致，且全國(guó)各州、縣衙門(mén)在格局與體制上，大體都相同。
  明清兩代的淮安府山陽(yáng)縣署因是淮安府首縣，官員品銜配備也比較高，為正六品官，而且在明清兩代管轄周邊四個(gè)縣，為當(dāng)時(shí)的“縣管縣”體制范疇。
  清代有句民諺：“八字衙門(mén)朝南開(kāi)，有理無(wú)錢(qián)莫進(jìn)來(lái)”這八字開(kāi)的衙門(mén)，指的是衙門(mén)的“大門(mén)”。這重大門(mén)在衙門(mén)的最前面，所以又叫“頭門(mén)”或“正門(mén)”。大門(mén)上懸掛一匾，上寫(xiě) “某某縣”、“ 某縣”、 “某州”或“某某州”。這塊匾額，是一塊“豎匾”，“表示以下臨上的意思”。這種規(guī)格，我們現(xiàn)在去北京，從北京的現(xiàn)存皇家建筑中還可以看到，只是地方上衙門(mén)的那塊匾額，只有漢字，不是“滿漢合璧”。明清兩代淮安府所屬各縣、州衙門(mén)的大門(mén)對(duì)面，都有一附屬建筑，所謂“影壁”，也叫“照壁”，至今淮安楚州淮城仍然有一個(gè)照壁巷，可能是跟淮安府城隍廟的大照壁有關(guān)吧！。陶希圣在《清代州縣衙門(mén)刑事審判制度及程序》中說(shuō)到，頭門(mén)的對(duì)面是照壁或照墻。照壁的壁畫(huà)似乎以“指日高升圖”為常見(jiàn)。陳田錫《遲莊回憶錄》記載，湖南沅州府麻陽(yáng)縣衙的照壁上畫(huà)的是“四足獸類(lèi)”，其名諧音曰貪，寓意皆貪�？梢�(jiàn)，淮安府所屬各州、縣大門(mén)照壁上的壁畫(huà)內(nèi)容不盡相同�！按箝T(mén)”的兩側(cè)，有所謂“榜壁”、“榜廊”或“榜房”的建置，是衙門(mén)張貼“榜文”或“告示”的地方。當(dāng)年淮安府屬各州、縣衙發(fā)布政令，也張貼于此。民間打官司，官府的“批詞”或聽(tīng)審日期的告示，也發(fā)布于此。
  自明代以來(lái)，淮安府屬各州、縣衙門(mén)，一般都在“大門(mén)”之上建有“譙樓”。 “譙樓”。就是鐘鼓樓，其功能是司晨昏和報(bào)時(shí)辰。一座治城的“暮鼓晨鐘”，就是在譙樓上響起的。明代以后，譙樓與大門(mén)一般合為一體，上樓下門(mén)。
  天啟《淮安府志.卷之三.安東縣治》講到：“即舊漣水州，在安東縣城大城坊化龍橋西，洪武元年（1368）開(kāi)設(shè)，仍為州，三年改縣。四年知縣束摯重建縣署。經(jīng)今二百年，縣志廢逸無(wú)考。正堂三間、戒石亭一座，耳房二間，儀門(mén)三間，典史廳三間，六房東西各三間，架閣庫(kù)三間，監(jiān)房六間。譙樓大門(mén)一座，天啟二年知縣劉君聘拆毀，增蓋大門(mén)三間。知縣宅在正堂后，縣丞宅一所在知縣宅東，主簿宅、典史宅在縣丞宅東南，吏舍二十五間，申明亭、旌善亭共九處。”
  明代淮安府管轄的還有鹽城縣、清河縣、桃園縣、沭陽(yáng)縣、海州治（即現(xiàn)在連云港）、贛榆縣、邳州治、睢寧縣也均為譙樓大門(mén)。后來(lái)重建大門(mén)，也沒(méi)有恢復(fù)原來(lái)的建置，而是在大門(mén)內(nèi)“添建畫(huà)樓，匾曰麗譙。”這從現(xiàn)存的淮安方志中也可以看的到。
  進(jìn)入“大門(mén)”，就可以看到衙門(mén)中的第二重門(mén)，是為“二門(mén)”，正式的稱謂叫“儀門(mén)”。即所謂“有儀而可象謂之儀”。明清兩朝都規(guī)定，官員上任要舉行上任儀式。這個(gè)儀式，就是從儀門(mén)開(kāi)始的。官員在上任的一大早，先要祭城隍廟�；窗采疥�(yáng)縣因是府縣同城，山陽(yáng)縣令必須出城到河北小市口縣城隍廟去祭拜。隨執(zhí)事返回來(lái)到儀門(mén)，就要在門(mén)前下轎或下馬，換穿朝服。上任儀式由一系列繁瑣的祭拜活動(dòng)構(gòu)成。首先就是祭儀門(mén)，再是祭土地神；爾后是進(jìn)儀門(mén)，過(guò)甬道，在縣衙月臺(tái)上舉行“望闕謝恩禮”，接著是進(jìn)大堂，行拜印禮等。而先祭儀門(mén)，實(shí)際上祭祀整座衙門(mén)，這說(shuō)明“儀門(mén)”是衙門(mén)的象征。
  在明代以前，衙門(mén)的首要之門(mén)是“儀門(mén)”，后來(lái)由于擴(kuò)建，大抵在譙樓所在的地方，建為“大門(mén)”，這樣就形成了大門(mén)與譙樓合一的格局，原來(lái)作為頭門(mén)的“儀門(mén)”，也就成了大門(mén)之內(nèi)的第二重門(mén)。
  儀門(mén)之內(nèi)，有一條通向大堂的甬道。在甬道中間，設(shè)有一亭，也有為牌坊式的。因亭中置“戒石碑”而稱“戒石亭”。戒石碑上刻有戒石銘。有銘曰“爾俸爾祿，民脂民膏，下民易虐，上天難欺”宋太宗摘孟昶《諭守令銘》頒布天下，后世因之，郡、府、州、縣皆同。
  甬道的東西兩旁，就是書(shū)吏辦公的六房所在。方志中多稱“吏廊”或“廊廡”。六房建筑是有穿廊的廊屋，在大堂前作東西相向排列。這樣，由儀門(mén)、大堂和東西吏廊構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的區(qū)域，時(shí)稱“外衙”或“外署”。在這個(gè)區(qū)域，“大堂”是主體建筑，又叫“正堂”或“正廳”。大堂的東西兩旁，建有兩所規(guī)制略小的獨(dú)立建筑，用為首領(lǐng)官的辦公場(chǎng)所和貯藏圖籍文書(shū)等的庫(kù)房，多為“東幕西庫(kù)”的格局。“幕”是“幕廳”，是首領(lǐng)官的辦公之所。明清兩代，淮安府屬各州、縣首領(lǐng)官具體官名叫“吏目”、和“典史”。明代承元朝的稱謂，仍稱吏目、典史為“幕官”、“幕職”或“幕屬”，所以稱其辦公之所為“幕廳”。清代沿命大的說(shuō)法，仍稱幕廳，但吏目、典史不再稱幕官或幕職，而稱之為捕衙。所謂“庫(kù)”，一般是架閣庫(kù)，即藏戶口、土地冊(cè)籍和文書(shū)檔案之所。我們今天用的“倉(cāng)庫(kù)”一詞，在明清時(shí)代是有分別的，“倉(cāng)”是指儲(chǔ)糧之所，庫(kù)則是指儲(chǔ)放冊(cè)籍、銀錢(qián)、儀仗、軍器、什物之所。庫(kù)因貯存的東西不同而有分類(lèi)，有架閣庫(kù)、儀仗庫(kù)、銀庫(kù)、軍器庫(kù)等。
  在外衙，雖然以“大堂”為主體，但六房所在的“吏廊”，是日常辦理公事的地方。用今天的話說(shuō)，，“六房”是政府的職能部門(mén)。明清兩代，政務(wù)例分吏、戶、禮、兵、刑、工六類(lèi)，所以職能部門(mén)的設(shè)置，也相應(yīng)地分為“六部”和“六房”。地方衙門(mén)的書(shū)吏辦公機(jī)構(gòu)，統(tǒng)稱“六房”，也有稱房為“科”的。六房在吏廊的具體安排，一般是東面吏、禮、戶三房，西面兵、刑、工三房。這種排列的次序與格局，與京師的“六部”格局相同。所有方志的記載，也無(wú)一例外。
  明清兩代淮安府所屬州、縣的“六房”是根據(jù)政務(wù)的繁簡(jiǎn)情況而分工的。，它們的政務(wù)的繁簡(jiǎn)情況也不盡相同。天啟《淮安府志.卷之三.清河縣治》講到：“宋咸淳中（1269），建于大清口。元泰定元年（1324），因河決，縣尹耶律不花請(qǐng)遷于甘羅城。天歷元年（1328），達(dá)魯花赤哈麻以地僻水惡，居民稀少，遷于今治。至正間兵毀。明洪武三年（1370），知縣孔克勛即舊基重建。正統(tǒng)元年知縣李信奎增大之。弘治年，知縣朱海重建。正堂三間、正堂外加抱廈三間、典史廳三間左右、右?guī)煲婚g、戒石亭一座、六房東西各十間、承發(fā)司二間、架閣庫(kù)三間、馬政科二間、鹽庫(kù)一間、二門(mén)三間、土地祠三間、養(yǎng)馬廄六間；譙樓大門(mén)一座、書(shū)房二間、寢室五間、后堂三間、吏舍二十五間�！边�有“三班”，即皂隸、快手、民壯，是在衙門(mén)內(nèi)承命奔走的差役。在“三班”之外，還有“捕役”，也屬于衙役�！叭�班”伺應(yīng)差使，在衙門(mén)內(nèi)也有一定之所，一般在儀門(mén)附近的地方。如天啟《淮安府志.卷之三.鹽城縣治》說(shuō)：“三班宿房三間在儀門(mén)外東、快手班房在大門(mén)外東”這些衙役也有組織，數(shù)人一組，負(fù)責(zé)的人稱為“差頭”，差頭之上還有“總差”。他們承擔(dān)差務(wù)的命令，來(lái)自印官，但直接相關(guān)者是六房的書(shū)吏。官簽發(fā)，吏承行，而差奔走，是當(dāng)時(shí)衙門(mén)行政的基本關(guān)系。
  需要特別提到一處文獻(xiàn)資料中疏于記載的建置，即在甬道北端、大堂之前，一般都建有“月臺(tái)”。這是新官上任時(shí)舉行“望闕謝恩”禮的地方。如遇到日、月食，淮安府屬各州、縣衙門(mén)還要舉行“救護(hù)日月”的儀式，也在月臺(tái)上進(jìn)行。月臺(tái)之上一般沒(méi)有建筑，所以又稱“露臺(tái)”。但也有建屋的，即所謂“抱廈”。有的屋頂建為“卷棚式”，所以又稱之為“卷棚”。如淮安府屬山陽(yáng)縣大堂、清河縣大堂、宿遷縣大堂、睢寧縣大堂；當(dāng)年這些“大堂”前面均建有“抱廈” 為“卷棚式”屋頂。見(jiàn)天啟《淮安府志.卷之三.公署》條下。
  月臺(tái)或抱廈、卷棚，與大堂相連，是大堂的配套建筑。大堂是正廳，面闊三開(kāi)間或五開(kāi)間，是衙署內(nèi)最為高大的建筑。這是州、縣官升堂理事的所在，所以又稱為“治堂”。大堂之內(nèi)，最主要的當(dāng)然是知州和知縣升坐的地方。當(dāng)年“大堂正中，有一座暖閣，高出平地尺許，暖閣之頂與地、均用木板鋪蓋，州、縣官升坐大堂，即在暖閣之上。暖閣中間有一張桌子、一把椅子，這就是州官、縣官的公座公案�！贝筇弥�左，置有大鼓，州縣官升坐大堂則鳴鼓。
  大堂后面即“宅門(mén)”。大堂之內(nèi)東側(cè)有“門(mén)房”，這個(gè)宅門(mén)和門(mén)房，是特別值得注意的地方，因?yàn)樗鼘⒀檬鸱譃椤巴庋谩焙汀皟?nèi)衙”兩大區(qū)域。我從外衙進(jìn)入內(nèi)衙，必須經(jīng)過(guò)“宅門(mén)”，外衙吏役，沒(méi)有內(nèi)衙的傳喚，是不能隨便進(jìn)入宅門(mén)的。但在明代，通常所說(shuō)的“宅門(mén)”，是指后堂之后的“知縣衙”或“知州衙”的大門(mén)。知縣衙或知州衙是知或知州的居寢之所，因此也稱“知縣宅”、“知州宅”。而在清代，所謂“宅門(mén)”主要是內(nèi)衙與外衙之間分隔墻上的門(mén)，知縣宅或知州宅的宅門(mén)，則相應(yīng)稱之為“內(nèi)宅門(mén)”。到清代，那道分隔墻上的“轉(zhuǎn)斗”，則為“門(mén)房”所取代�！罢�門(mén)”為內(nèi)、外衙門(mén)的必經(jīng)之地，且嚴(yán)禁衙門(mén)內(nèi)的人員隨便出入，所以在清代州、縣衙門(mén)一般都安排專門(mén)的人員來(lái)把守宅門(mén)，這也就有了“門(mén)房”。把守宅門(mén)的人員，不是吏役，而是官員私人雇來(lái)的“長(zhǎng)隨”或叫“家人”、“家丁”。專門(mén)把守宅門(mén)的長(zhǎng)隨，也稱之為“門(mén)上”或“門(mén)房”。 “門(mén)房”與“承發(fā)房”在職能上大體相同。不過(guò)承發(fā)房專管“六房”的案牘文書(shū)的傳遞，還負(fù)責(zé)接收從外面送來(lái)的公文，如上司衙門(mén)來(lái)的公文，和發(fā)向其他衙門(mén)的公文。從這點(diǎn)說(shuō)，門(mén)房與承發(fā)房更重要。因此，“宅門(mén)”在清代被視為“官長(zhǎng)耳目咽喉之所”。
  “內(nèi)衙”又分兩個(gè)區(qū)域。一個(gè)是以二堂為主體的區(qū)域，這也是辦公事的場(chǎng)所。在明代的淮安府屬州、縣衙門(mén)中，一般是前、后二堂的建置。雖說(shuō)“后堂”為“退憩之所”，這是相對(duì)正堂的升堂理事而言的，但仍然是辦公處，與后面的“知縣衙”等有區(qū)別。比較而言，明代的衙署就是由前、后二堂以及附屬建置構(gòu)成的，而作為官員的居寢之所，如知縣署、縣丞衙署、主簿署等，則是相對(duì)獨(dú)立的；而到了清代，由于縣的佐貳官如縣丞、主簿大多裁省，正官差不多只有“印官”一人；州的佐貳官配置稍微多一點(diǎn)，但也不全設(shè)。這樣，本來(lái)在州縣官的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，佐貳官不過(guò)仰官之鼻息而行事，但畢竟他們還專門(mén)負(fù)責(zé)如捕盜、錢(qián)糧、水利等事，裁而不設(shè)則權(quán)力完全掌與印官一人。這種因官員的裁省而發(fā)生的權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，也體現(xiàn)到衙署的格局與體制中。在清代，內(nèi)衙不僅僅是二堂為主體的區(qū)域，也包括知縣宅。以“三堂”為中心的院落，是內(nèi)衙的另一個(gè)區(qū)域。二者的界線就是上文提到的“內(nèi)宅門(mén)”。
  “三堂”實(shí)際上就是原來(lái)知縣宅或知州宅的宅堂。明代已有“三堂”之說(shuō)，是指“后堂”之后知縣宅的宅堂。因此，“后堂”也就稱之為“二堂”。在明清兩代，以三堂為主體的區(qū)域，是官員及其家眷、親屬、長(zhǎng)隨等居住的生活區(qū)。所謂“三堂”，通稱“上房”，原本指衙署中遞級(jí)而進(jìn)的最上面的房子，也就是官員家眷居住的地方。晚清權(quán)臣曾國(guó)藩在《勸誡州縣四條》說(shuō)道：“宅門(mén)之內(nèi)，曰上房，曰官親，曰幕友，曰家丁�！彼�所說(shuō)的“上房”，就是指州縣官員的家屬。在旅居州縣衙門(mén)的官員家庭中，官員本人的主要活動(dòng)在內(nèi)衙的前一個(gè)區(qū)域以及外衙，長(zhǎng)居其內(nèi)而最有地位的人物則是官員的太太，她實(shí)際上負(fù)責(zé)著這個(gè)家庭及其附屬人員的生活與工作。所以“上房”一詞，又用來(lái)特指官員的太太。在“三堂”為主體的區(qū)域，也有為官員家屬另辟居住之所的情況。大致說(shuō)來(lái)，大堂、二堂、三堂排列在衙署的中軸線上。
  在內(nèi)衙，“二堂”和配套的院落，是日常辦理公事的區(qū)域�！岸�堂”內(nèi)布置，與“大堂”一樣，也是正中設(shè)一暖閣，上置分案公座。由于內(nèi)、外的區(qū)分，尤其是官員升大堂理事需要最高的規(guī)格，吏役要排衙，往往興師動(dòng)眾�！岸�堂”在宅門(mén)之內(nèi)，官員要穿代便服，即可升堂事。所以，諸如戶、婚、田、地之類(lèi)的民間訴訟，因州縣官“自理詞訟”與命盜案相比屬于尋常小事，一般就在“二堂”處理。而官員升坐“二堂”，其實(shí)并沒(méi)有通常想象的那么頻繁。只有遇到重大事件，如盜命案、錢(qián)糧征比和儀式性的祭祀、排衙等活動(dòng)，州縣官才升坐大堂。
  從現(xiàn)存的明清淮安地方志來(lái)分析，明清淮安府所屬州縣衙門(mén)日常政務(wù)，主要是以二堂為主體的區(qū)域，包括它們的宅門(mén)的門(mén)房、二堂、幕友的書(shū)房，官長(zhǎng)的簽押房以及花廳等，是明清淮安府所屬各州縣衙門(mén)辦理政務(wù)的核心區(qū)域。簡(jiǎn)單的說(shuō)，在明清淮安府所轄的州、縣衙門(mén)的政治核心在“內(nèi)衙”。當(dāng)然我們也可以從現(xiàn)存的全國(guó)兩座之一的，且體量最大的淮安府衙去走一走看一看，能夠更確切的了解當(dāng)時(shí)的衙門(mén)布局情況。