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  中國(guó)的疆域版圖在清代已基本上確定；與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)政區(qū)也已大致定型，只有一些較小的變動(dòng)。（注：據(jù)考證，清前期已有25個(gè)一級(jí)政區(qū)：直隸、江蘇、安徽、山西、山東、河南、陜西、甘肅、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、廣東、廣西、云南、貴州18省，盛京、吉林、黑龍江、伊犁、烏里雅蘇臺(tái)5個(gè)將軍轄區(qū)，西藏、西寧2個(gè)辦事大臣轄區(qū)。清末，改盛京、吉林、黑龍江、伊犁4個(gè)將軍轄區(qū)為奉天、吉林、黑龍江、新疆4省，福建省的臺(tái)灣府升省后又在1895年割讓于日本。所以，清末仍是25個(gè)一級(jí)政區(qū)：22個(gè)省和3個(gè)特別區(qū)。參見(jiàn)永和《清朝末年我國(guó)的政區(qū)》，《社會(huì)科學(xué)研究》1982年第4期。又，清代在內(nèi)蒙古地區(qū)實(shí)行盟旗制度，各盟旗直屬于理藩院管理，另設(shè)有綏遠(yuǎn)城將軍、察哈爾都統(tǒng)和熱河都統(tǒng)。）故以往學(xué)術(shù)界關(guān)于歷代政區(qū)沿革的研究論著一般都是詳遠(yuǎn)略近，尤其對(duì)清代大都著墨不多，所述甚簡(jiǎn)。
  關(guān)于清末政區(qū)變革問(wèn)題，以往學(xué)術(shù)界關(guān)注較多的是臺(tái)灣建省與新疆、東北改行省。至于蘇淮分省，以及察哈爾、熱河、綏遠(yuǎn)、西康建省問(wèn)題，則因?yàn)榛蚍侄�即合，或議而未建，故不太為人所注意。
  關(guān)于蘇淮分省，因在清末分而即合，《清史稿·地理志》中只簡(jiǎn)單地提了一句：“光緒三十年，又設(shè)江淮巡撫，駐清江浦，尋復(fù)故”（注：趙爾巽等撰：《清史稿》第8冊(cè)，中華書(shū)局1976年版，第1984頁(yè)。）。又因此舉源于張謇的徐州建省動(dòng)議，故在一些張謇傳記著作中都有所涉及（注：參見(jiàn)張孝若《南通張季直先生傳記》，中華書(shū)局1930年版，第117-119頁(yè)；章開(kāi)沅《開(kāi)拓者的足跡——張謇傳稿》，中華書(shū)局1986年版，第205-207頁(yè)。），但也較為簡(jiǎn)略。除此而外，筆者未見(jiàn)詳述原委的專論。關(guān)于察哈爾、熱河、綏遠(yuǎn)、西康建省問(wèn)題，因在清末議而未建，《清史稿·地理志》只字未提；但在民國(guó)時(shí)期都成為現(xiàn)實(shí)（注：熱河、綏遠(yuǎn)、察哈爾于1928年9月建省，西康于1939年1月建省。參見(jiàn)鄭寶恒《民國(guó)時(shí)期政區(qū)沿革》，湖北教育出版社2000年版，第200、205、209、214頁(yè)。），因而一些有關(guān)各該省的著作在敘述其歷史沿革時(shí)都略有追溯（注：參見(jiàn)紀(jì)靄士《察哈爾與綏遠(yuǎn)》，文化建設(shè)月刊社1937年版，第16頁(yè)；楊仲華《西康紀(jì)要》下冊(cè)，上海商務(wù)印書(shū)館1937年版，第356-361頁(yè)。）。另外，在一些有關(guān)清代邊疆政策與清末邊疆新政研究的論著中也稍有論列（注：參見(jiàn)馬汝珩、馬大正主編《清代的邊疆政策》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1994年版；趙云田《清末邊疆地區(qū)新政舉要》，《中國(guó)邊疆史地研究》1996年第4期；汪炳明《清末新政與北部邊疆開(kāi)發(fā)》，載馬汝珩、馬大正主編《清代邊疆開(kāi)發(fā)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1990年版；楊策《評(píng)清末在川邊、西藏的改革新政》，《中央民族學(xué)院學(xué)報(bào)》1991年第5期。），但也未見(jiàn)有專題研究。
  政區(qū)的設(shè)置是中央統(tǒng)治地方的手段，政區(qū)的變動(dòng)與國(guó)家政治密切相關(guān)�！靶姓�區(qū)劃既是國(guó)家為實(shí)行有效的行政管理而設(shè)，體現(xiàn)了中央與地方的縱向分權(quán)關(guān)系，所以是一種政治現(xiàn)象�！薄靶姓�區(qū)劃作為地方政治制度的一翼，其創(chuàng)設(shè)和變遷，首先要服從于政治目的和政治需要�！保ㄗⅲ褐苷聱Q：《體國(guó)經(jīng)野之道——新角度下的中國(guó)行政區(qū)劃沿革史》，香港，中華書(shū)局1990年版，第4、141-142頁(yè)。）政區(qū)變革往往涉及中央與地方的權(quán)力關(guān)系，這是觀察政治變動(dòng)的一個(gè)很好的角度。本文擬對(duì)清末新政時(shí)期的蘇淮分省以及察哈爾、熱河、綏遠(yuǎn)、西康建省問(wèn)題做一專題論述，著重考察各種動(dòng)議的前因后果，以期為觀察清末政治史尤其是朝廷與地方的關(guān)系提供一個(gè)視角。
    一、裁撤漕運(yùn)總督與蘇淮分省始末
  清代江蘇的地方行政制度頗為特別，境內(nèi)有2督1撫3個(gè)中心：省級(jí)行政長(zhǎng)官有兩江總督駐江寧，江蘇巡撫駐蘇州，漕運(yùn)總督駐江北淮安。雖漕督自有專職，但因其兼有巡撫事宜，而與地方吏治密切相關(guān)。在清末，正是由于漕運(yùn)的衰落，在裁廢漕運(yùn)總督的過(guò)程中便出現(xiàn)了蘇淮分省問(wèn)題。
  蘇淮分省起因于張謇的徐州建省動(dòng)議。光緒三十年（1904年），張謇擬就《徐州應(yīng)建行省議》，系統(tǒng)地提出一個(gè)徐州建省計(jì)劃。首先，他說(shuō)明了徐州建省的重要性。一方面，徐州古往今來(lái)具有重要的地理位置，“控淮海之襟喉，兼戰(zhàn)守之形便，殖原陸之物產(chǎn)，富士馬之資材，其地為古今主客所必爭(zhēng)者，莫如徐州”。徐州地處山東、河南、安徽、江蘇4省交界地帶，歷來(lái)為兵家必爭(zhēng)之地，“但能經(jīng)營(yíng)徐州，蔚為雄藩，皆可以左提而右挈之矣”。另一方面，也是更重要的，在當(dāng)時(shí)特殊的歷史條件下，徐州建省具有抗衡英、德侵逼之“外患”與消弭會(huì)黨起事之“內(nèi)亂”的戰(zhàn)略意義。“今天下大勢(shì)：英之兵艦梭織于長(zhǎng)江，德之鐵路午貫于山東。謀蔽長(zhǎng)江，則勢(shì)力必?cái)U(kuò)而北；謀障山東，則勢(shì)力必?cái)U(kuò)而南。南北之際，徐為中權(quán)。平原蕩蕩，廣袤千里。俗儉而＠①；民強(qiáng)而無(wú)教。犯法、殺人、盜劫、亡命、梟桀之徒，前駢死而后踵起者，大都以徐為稱首。近數(shù)十年，復(fù)有會(huì)匪之勾結(jié)，教士之浸權(quán)。設(shè)不早計(jì)，禍發(fā)一隅，牽動(dòng)全局。將欲因時(shí)制宜，變散地為要害，莫如建徐州為行省�！毙熘萏幩氖〗唤缰�地，各省政治勢(shì)力鞭長(zhǎng)難及，本為“內(nèi)亂”之淵藪；如今又夾在英、德勢(shì)力范圍之間，如果沒(méi)有強(qiáng)大的政治軍事力量，則很難抵擋英國(guó)勢(shì)力的北犯和德國(guó)勢(shì)力的南侵�！捌湓诮袢�，非建行省設(shè)巡撫，則斷乎不可”。
  其次，他規(guī)劃了徐州建省的具體辦法。他建議以徐州為中心，從蘇、魯、豫、皖4省各分出一些州縣，劃歸徐州行省。計(jì)有江蘇徐州府屬之銅山、肖、碭山、豐、沛、邳、宿遷、睢寧，海州之沭陽(yáng)、贛榆，淮安之安東、桃源；安徽鳳陽(yáng)之宿、靈璧，穎州之蒙城、渦陽(yáng)、亳州，泗州之五河、盱眙、天長(zhǎng)；山東沂州之蘭山、郯城、費(fèi)、莒、沂水、蒙陰、日照，兗州之滕、嶧，濟(jì)寧之魚(yú)臺(tái)、金鄉(xiāng)，曹州之曹、單、城武；河南歸德之商邱、虞城、寧陵、鹿邑、夏邑、永城、睢、考城、拓城。共45州縣。
  再次，他分析了徐州建省的利害條件。他認(rèn)為，徐州建省的有利條件有“二便”、“四要”。所謂“二便”，一是“增官不必添員”，裁漕運(yùn)總督以徐州巡撫兼之，升徐州道為布政使，以淮海道兼按察使；二是徐、海、淮、泗、沂、濟(jì)、鳳、穎各州民氣皆“樸嗇勁悍”，可就地練兵。所謂“四要”，是指徐州建省有利于訓(xùn)農(nóng)、勤工、通商、興學(xué)4項(xiàng)要政。至于不利條件，他提出有“三難”，即得巡撫難、巡撫得人難、籌款難，指的是人才與經(jīng)濟(jì)條件。但他認(rèn)為：“若鑒于二便、四要而以為不得不建也，有人有財(cái)，雖有三難，直可旦夕舉之�！�
  最后，他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了徐州建省的重要意義。他說(shuō)：“吾懼徐州不日龍爭(zhēng)而虎斗，迭進(jìn)迭退；芒碭大澤，我之伏莽梟徒又乘機(jī)竊發(fā)，或不免舉足左右，以為敵用，為東三省之續(xù)也�！保ㄗⅲ阂陨弦�文均見(jiàn)張謇《徐州應(yīng)建行省議》，張謇研究中心、南通市圖書(shū)館編：《張謇全集》第1卷，江蘇古籍出版社1994年版，第80-83頁(yè)。）在此，他仍然是從消弭“內(nèi)憂外患”的角度立論�？陀^地說(shuō)，張謇這個(gè)徐州建省計(jì)劃既有抵制英、德列強(qiáng)侵略的積極意義，也有加強(qiáng)清王朝統(tǒng)治的用心，如他自己所說(shuō)“蓋為中原腹地治安計(jì)也”（注：張謇：《嗇翁自訂年譜》，《張謇全集》第6卷，第866頁(yè)。）。
  張謇的徐州建省計(jì)劃經(jīng)由署兩江總督端方代為上奏，引起了清廷的注意。政區(qū)的設(shè)置，不僅關(guān)涉行政區(qū)劃問(wèn)題，而且涉及一整套的地方行政制度，尤其是行政官員配置問(wèn)題。在江蘇，本有2督1撫3個(gè)中心，徐州建省勢(shì)必與漕督勢(shì)力沖突。恰在此時(shí)，漕運(yùn)總督的裁撤問(wèn)題已被提上議事日程。
  漕運(yùn)在清前期本是與鹽、河、兵并列的“四大政”之一，故特設(shè)漕運(yùn)總督一職，體制極崇。道光以后，漕政弊端叢生，清廷開(kāi)始改制，或折收銀兩，或改行海運(yùn)。咸豐、同治時(shí)期，由于受到太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)的沖擊，湖北、湖南、江西、安徽及河南5省事實(shí)上已停止漕運(yùn)，迄清亡而未恢復(fù)。光緒二十七年（1901年），江蘇、浙江、山東正式停止征漕，至此，8省漕運(yùn)全部停止。（注：參見(jiàn)李文治、江太新《清代漕運(yùn)》，中華書(shū)局1995年版，第468-470頁(yè)。）在這種情況下，張之洞、劉坤一在“江楚會(huì)奏變法三折”中認(rèn)為漕運(yùn)已是“有名無(wú)實(shí)”，主張將因漕運(yùn)而設(shè)的屯田與衛(wèi)所全部裁撤。（注：《遵旨籌議變法謹(jǐn)擬整頓中法十二條折》，苑書(shū)義等主編：《張之洞全集》第2冊(cè)，河北人民出版社1998年版，第1422-1423頁(yè)。）次年，清廷正式諭令將屯餉改為丁糧，撤消屯田、運(yùn)軍名目，裁撤衛(wèi)守備、千總等官。（注：沈桐生輯：《光緒政要》第3冊(cè)，江蘇廣陵古籍刻印社1991年版，第1732頁(yè)。）光緒三十年（1904年），御史周樹(shù)模奏請(qǐng)裁撤漕運(yùn)總督。他認(rèn)為：“各省衛(wèi)官已撤，屯戶并改丁糧，歸州縣經(jīng)征，南漕半改折色，半由海運(yùn)，各省糧道亦次第裁減，漕督無(wú)官可轄，而體制極崇，殊非綜核名實(shí)之道�！保ㄗⅲ褐靿叟筝嫞骸豆饩w朝東華錄》第5冊(cè)，中華書(shū)局1984年版，總第5282頁(yè)。）
  清廷把端方代奏張謇的徐州建省條陳與周樹(shù)模的裁撤漕運(yùn)總督奏片一并交給政務(wù)處議奏。同年十二月二十二日，政務(wù)處將會(huì)議的結(jié)果上奏，其要點(diǎn)有二：一方面，基本上否定了張謇提出的徐州建省計(jì)劃�！靶熘菰诮�蘇，地居最北，若于平地創(chuàng)建軍府，既多繁費(fèi)；所請(qǐng)分割江蘇、安徽、山東、河南四十余州縣，亦涉紛更”，即不宜分割4省地盤(pán)建立徐州行省。另一方面，政務(wù)處變通提出了一個(gè)蘇淮分省的新方案：同意裁撤漕運(yùn)總督，將其缺改為江淮巡撫，“與江蘇巡撫分治，仍歸兩江總督兼轄”。據(jù)此，原江蘇省一分為二，蘇淮劃江而治。本來(lái)，江蘇省的現(xiàn)狀早已是兩分，分別以駐江寧的兩江總督和駐蘇州的江蘇巡撫為中心，各領(lǐng)有江北與江南之屬地，“久若劃疆而治”。江北設(shè)立江淮巡撫，即將江寧布政使及所轄之江、淮、揚(yáng)、徐4府及通、海2直隸州全歸管理，巡撫駐清江，即為省會(huì)，并以淮揚(yáng)海道兼按察使銜；江南仍歸江蘇巡撫，以蘇州為省會(huì)。此議得到清廷上諭的批準(zhǔn)。次日，清廷調(diào)恩壽為江淮巡撫，以陸元鼎為江蘇巡撫。（注：《光緒朝東華錄》第5冊(cè)，總第5282-5283頁(yè)。按：據(jù)周馥自訂年譜記載，當(dāng)端方將張謇條陳上奏后，政務(wù)處“議久不決，嗣某樞乃請(qǐng)割江北淮、揚(yáng)、徐、海，設(shè)巡撫，劃江為界”（《周ｑｕè＠②慎公全集·年譜》卷下，秋浦周氏1922年�？瘫�，第9頁(yè)）。不知“某樞”為誰(shuí)，待考。又，所謂蘇淮“劃江而治”，其實(shí)也是大致而言，并不是絕對(duì)的，如屬江蘇之靖江縣實(shí)在江北，而劃歸江淮之江寧府又在江南。）蘇淮分省始成。
  蘇淮分省消息一出，輿論嘩然。上海的《時(shí)報(bào)》發(fā)表評(píng)論文章認(rèn)為，從地理、歷史、民風(fēng)等方面來(lái)看，建省當(dāng)在“徐州一帶”，所謂“徐州一帶”，不僅包括江蘇之江北各府縣，而且包括安徽之鳳陽(yáng)、泗州，山東之曹州、濟(jì)寧，河南之歸德�！肮市熘萁袢詹辉O(shè)巡撫則已，若設(shè)巡撫，宜合以上各府另組織一行政區(qū)域，不宜合長(zhǎng)江下流之揚(yáng)州、通州等同一區(qū)域，更不宜合江南之江寧府同一區(qū)域”。如果僅以江蘇之江北各屬與江寧1府為江淮省，則不能有效地控馭蘇、魯、豫、皖邊境，“但有新設(shè)撫軍之名，而無(wú)新設(shè)撫軍之利也”（注：《恭讀本月二十二日上諭謹(jǐn)注》，光緒三十年十二月二十四日《時(shí)報(bào)》。）。
  江蘇官紳更是群起反對(duì)。蘇淮分省的結(jié)果與張謇的徐州建省設(shè)想大相徑庭，張謇頗感失望。他對(duì)所謂“江淮省”的建置大為不滿：“聞建設(shè)江淮省，此大謬，癡人前難說(shuō)夢(mèng)，信也”。“蘇撫端方懵然入奏，部懵然因其說(shuō)而易名為江淮，以漕督為巡撫，非驢非馬矣�！彼�立即致書(shū)湖廣總督張之洞和兩江總督周馥，“請(qǐng)爭(zhēng)江淮省事”。（注：張謇：《日記》、《嗇翁自訂年譜》，《張謇全集》第6卷，第546、866頁(yè)。）
  與此同時(shí)，江蘇京官相繼聯(lián)名上奏表示反對(duì)。光緒三十一年正月二十日，工部侍郎陸潤(rùn)庠領(lǐng)銜會(huì)同陸寶忠、顧肇新、陳名侃、吳郁生等人上奏，提出4點(diǎn)意見(jiàn)：一是官制問(wèn)題。江淮、江蘇本是一省而有一督一撫兩個(gè)中心，若再設(shè)巡撫，則是一省兩撫，不僅未有先例，而且督撫同城的湖北、云南剛剛議裁巡撫，“江南一省，忽然添缺，未免政令紛歧”。二是政區(qū)邊界問(wèn)題。蘇淮分為兩省，劃江而治，則江蘇僅有4府1州，“地勢(shì)平衍，形勝全失，幾不能自成一省”。江淮設(shè)省清江，“舍臨江扼要之名城，就濱河一隅之小邑，似亦未甚得勢(shì)”。三是政區(qū)幅員問(wèn)題。清制按戶口與幅員分省為大、中、小3等，如蘇淮分省，江淮僅及中省，江蘇只能由大省改為小省，“則一切經(jīng)制，俱需更改，而籌餉攤款，尤多窒礙”。四是行政問(wèn)題。江淮3府2州之地方要政，向來(lái)由江寧布政使稟承兩江總督辦理，“歷久相沿，未聞?dòng)兴鶇搽�，今之改設(shè)，似出無(wú)名”。若江寧布政使仍在江寧辦事，“則江淮巡撫，孤懸虛寄，徒多文移稟報(bào)之煩，無(wú)裨吏事軍政之要”。總之，他們認(rèn)為：“朝廷本無(wú)分省之意，江督亦無(wú)廢事之虞，顧以裁漕督而添巡撫，因設(shè)巡撫而議添行省，辦法既疑乎倒置，定章必歸于遷就�！苯�蘇跨江立省之定制不宜輕改，江淮分省必須慎重，希望朝廷諭令廷臣與沿江督撫會(huì)議復(fù)奏。“奏入不報(bào)。”（注：《光緒朝東華錄》第5冊(cè)，總第5288-5289頁(yè)。）
  隨后，江蘇京官公推翰林院侍讀學(xué)士惲毓鼎領(lǐng)銜再次上奏，又提出4點(diǎn)意見(jiàn)：一是蘇、淮單獨(dú)立省，則彼此削弱，不利于江、海軍事防御。“江蘇跨江為省，論富庶則以蘇、松為首，規(guī)形勢(shì)則以淮、徐為先。一旦畫(huà)江而治，則江淮無(wú)江蘇，勢(shì)必易富而為貧；江蘇無(wú)江淮，亦必轉(zhuǎn)強(qiáng)而為弱。況江蘇為海疆要地，長(zhǎng)江為輿圖中心，江、海各軍，全賴號(hào)令畫(huà)一；分省而后，萬(wàn)一督撫拘于畛域，意見(jiàn)分歧，必致貽誤事機(jī)，動(dòng)搖全局�！倍�是蘇、淮分為兩省，攤派之款相應(yīng)增加，人民不堪重負(fù)�！敖�淮瘠苦之區(qū)，固不堪此；即以江蘇而論，向來(lái)籌款之法以淮鹽為大宗，今既以鹽務(wù)歸于江淮，挹注之源立窮，攤派之累愈重，籌餉無(wú)計(jì)，養(yǎng)兵無(wú)資，竭澤而漁，揭竿可慮”。三是蘇、淮劃江分省，不利于防范長(zhǎng)江“盜匪”。“誠(chéng)以兩省交界之區(qū)，往往為盜賊淵藪；事權(quán)歸一，防范易周。今長(zhǎng)江上下游梟匪出沒(méi)無(wú)定，若蘇、淮劃分兩省，水陸諸營(yíng)各分界限，互相推諉，此拿彼竄，盜匪轉(zhuǎn)得藉以藏身”。四是江淮新設(shè)一省，將引起外國(guó)列強(qiáng)爭(zhēng)奪利權(quán)與中外交涉的麻煩�！岸嘣O(shè)一省，各國(guó)多生一窺伺之端……設(shè)領(lǐng)事、增商埠、增教堂之舉，勢(shì)必紛至而沓來(lái)。徐、海民氣悍強(qiáng)，少見(jiàn)多怪，交涉棘手事件將因之而日生�！保ㄗⅲ骸稅霖苟ψ嘟�淮分省事宜折》，光緒三十一年二月二十三日《時(shí)報(bào)》。）二月初九日，清廷將惲毓鼎等此奏連同陸潤(rùn)庠等前折一并發(fā)交政務(wù)處議奏，并諭令兩江總督周馥會(huì)同商部顧問(wèn)官?gòu)堝啦炜辞樾嗡僮h電奏。（注：中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第31冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社1996年版，第19頁(yè)；另見(jiàn)光緒三十一年二月二十三日《時(shí)報(bào)》。）
  周馥一面與張謇“酌議”（注：《各省內(nèi)務(wù)匯志·江蘇》，《東方雜志》第2年第4期，光緒三十一年四月二十五日。），一面會(huì)商湖廣總督張之洞，希望他“設(shè)法挽回大局”（注：《周制臺(tái)來(lái)電》，《張之洞全集》第11冊(cè)，第9290頁(yè)。）。隨后，周馥上奏清廷反對(duì)江淮建省，主要理由有三：一是就軍事方面而言，蘇淮分省將原江蘇省割去江北4府2州為江淮省，使新江蘇省僅有江南蘇、松、常、鎮(zhèn)、太4府1州，“壤地偏狹，形勢(shì)全失，何以圖治”？且劃江而治，不便長(zhǎng)江設(shè)防，“屬在一省，則設(shè)防較易；今剖分兩省，則氣勢(shì)渙散，設(shè)防轉(zhuǎn)難”。二是就政治方面而言，新設(shè)江淮巡撫將分割兩江總督的權(quán)力，導(dǎo)致督撫矛盾，“今特設(shè)江淮一省，原為戰(zhàn)守形便而起。不以兵權(quán)歸之，則巡撫無(wú)所措施；以兵事責(zé)之，則氣力以分而愈薄，號(hào)令以分而多歧”。三是就經(jīng)濟(jì)方面而言，“特設(shè)一行省，事體加繁。舉凡練兵、興學(xué)諸事，新政所當(dāng)行者，無(wú)一不須別開(kāi)生面，即無(wú)一不須籌集巨款……當(dāng)此民窮財(cái)絀，各省分籌賠款恒苦不給，添建一省，用款增而地不加多，責(zé)成重而權(quán)力反薄，似覺(jué)未宜�！笨傊�，他認(rèn)為“分設(shè)江淮行省非萬(wàn)年金湯之全策”。他建議，將淮揚(yáng)鎮(zhèn)改為江淮提督，“文武并用，節(jié)制徐州鎮(zhèn)及江北各營(yíng)”。（注：周馥：《蘇淮分省利弊折》，《周ｑｕè＠②慎公全集·奏稿》卷3，第4-5頁(yè)。）
  張之洞積極支持周馥，他電奏清廷，“詳陳江淮分省之有害無(wú)利，仍以不分省為宜”（注：《鄂督電奏江淮不宜分省》，光緒三十一年三月初十日《時(shí)報(bào)》。）。
  蘇淮分省本已獲上諭批準(zhǔn)而成為既成事實(shí)，但卻“為眾論所不韙”，使政務(wù)處在議奏過(guò)程中頗感為難。“若仍改為漕督，則朝令夕改，又無(wú)此政體”。于是，諸王大臣擬仍按張謇原條陳所請(qǐng)，分割江蘇、安徽、河南、山東4省邊境地區(qū)，另設(shè)徐州行省。但此議又遭到山東、河南、安徽3省巡撫的反對(duì)，他們都認(rèn)為“分割各該省邊境州縣隸于徐州為省，諸多窒礙”。結(jié)果，政務(wù)處只好選擇放棄，而決定“仍請(qǐng)收回江淮設(shè)省成命，裁撤漕督，于徐州地方添設(shè)提督一缺，以資重鎮(zhèn)”。（注：《添設(shè)江淮巡撫問(wèn)題》、《江淮設(shè)省問(wèn)題》，光緒三十一年二月二十日、三月十五日《時(shí)報(bào)》。）
  三月十七日，政務(wù)處將會(huì)議結(jié)果上奏。據(jù)各衙門(mén)咨送來(lái)的說(shuō)帖，主張?zhí)K淮不必分省另設(shè)大員者42件，主張專裁淮撫者32件，主張?zhí)K淮仍議分省及復(fù)設(shè)漕督者7件。因各衙門(mén)說(shuō)帖大都認(rèn)為不便改設(shè)巡撫，而“擬改設(shè)提督駐扎者居多”，周馥所奏“亦以分設(shè)行省，不如改設(shè)提督駐扎為合宜”，所以，政務(wù)處建議改淮揚(yáng)鎮(zhèn)總兵為江淮提督，裁撤江淮巡撫。當(dāng)日上諭：“江淮巡撫即行裁撤，所有淮揚(yáng)鎮(zhèn)總兵著改為江北提督�！保ㄗⅲ骸豆饩w朝東華錄》第5冊(cè)，總第5323-5324頁(yè)。）雖漕督廢而不復(fù)，但蘇淮分省終棄。
  綜觀蘇淮分省歷史的全過(guò)程，盡管似乎只不過(guò)是一出鬧劇而已，但卻在一定程度上反映了各相關(guān)利益集團(tuán)的矛盾沖突。這大致可從兩方面來(lái)看：一方面，是朝廷的中央集權(quán)與江蘇以及山東、安徽、河南4省分權(quán)的矛盾。增設(shè)政區(qū)與政區(qū)劃小是削弱地方和加強(qiáng)中央集權(quán)的重要手段，但蘇淮分省與在蘇、魯、豫、皖邊境增設(shè)徐州行省的舉措都因地方勢(shì)力的反對(duì)而作罷，由此事例可知，清末地方勢(shì)力已對(duì)朝廷權(quán)威構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。另一方面，是江蘇省內(nèi)不同既得利益集團(tuán)的矛盾。政治改革是權(quán)力與利益的再分配，其分配原則便是依據(jù)各個(gè)利益集團(tuán)的實(shí)際力量。我們注意到，在對(duì)于蘇淮分省一片強(qiáng)烈的反對(duì)聲浪中，尚有一絲微弱的不和諧音。新設(shè)江淮省省會(huì)清江官場(chǎng)對(duì)于江蘇京官反對(duì)蘇淮分省之舉不以為然，他們認(rèn)為：“清江北連徐、海，南控淮、揚(yáng)，民風(fēng)強(qiáng)悍，盜賊縱橫，鹽梟會(huì)匪，出沒(méi)于淮安各屬者，不一而足；加以教堂林立，教民眾多，海州、鹽城兩處，又皆有�？诳梢酝ㄐ写�舶，一旦驟然去一大員，設(shè)梟匪從而生心，為患不堪設(shè)想。且甫經(jīng)改設(shè)行省，忽又收回成命，亦復(fù)無(wú)此政體�！保ㄗⅲ骸肚褰�官場(chǎng)對(duì)于京官奏爭(zhēng)江淮設(shè)省之意見(jiàn)》，光緒三十一年三月初七日《時(shí)報(bào)》。）顯然，這是一部分由分省而產(chǎn)生的既得利益者的聲音。然而，他們并沒(méi)有改變最終的結(jié)局，因?yàn)樗麄兊牧α棵黠@地與原有的既得利益集團(tuán)不成比例。
  二、開(kāi)發(fā)蒙疆與察哈爾、熱河及綏遠(yuǎn)建省之議
  清初，清政府在蒙古地區(qū)采取“因俗而治”的辦法，實(shí)行盟旗制度，盟、旗首領(lǐng)札薩克由理藩院奏請(qǐng)簡(jiǎn)派各旗內(nèi)最有威望的蒙古王公擔(dān)任。清朝中央政府雖然在蒙古地區(qū)派駐將軍、都統(tǒng)、辦事大臣，但其主要還是通過(guò)蒙古王公札薩克對(duì)蒙古進(jìn)行統(tǒng)治。與此同時(shí)，清政府對(duì)蒙古實(shí)行民族隔離政策，禁止蒙漢通婚與自由交易，禁止蒙人學(xué)用漢文漢語(yǔ)，尤其禁止?jié)h人出邊到蒙地墾種。后來(lái)，隨著俄國(guó)侵略勢(shì)力的不斷向南滲透，迫于形勢(shì)的壓力，清政府為了加強(qiáng)對(duì)北部邊疆的統(tǒng)治，而不得不逐漸改變治蒙政策。光緒二十三年（1897年），山西巡撫胡聘之首倡蒙地放墾。二十七年（1901年），張之洞、劉坤一會(huì)奏變法，主張開(kāi)放蒙古王公牧地而招納內(nèi)地人民殖邊墾荒。在此背景下，新政時(shí)期，清政府放棄禁墾政策，采取移民殖邊辦法，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)北部蒙疆。
  光緒二十七年山西巡撫岑春煊上《籌議開(kāi)墾蒙地請(qǐng)?zhí)嘏砂似齑髥T督辦折》，十一月二十六日，清政府批準(zhǔn)此奏，委派兵部左侍郎貽ｇǔ＠③為督辦蒙旗墾務(wù)大臣，“馳赴晉地，督辦墾務(wù)”，全面負(fù)責(zé)開(kāi)墾烏蘭察布盟、伊克昭盟及察哈爾蒙地事宜。（注：貽ｇǔ＠③：《酌帶司員折》，《蒙墾奏議》，京華印書(shū)局刷印本（無(wú)版次、頁(yè)碼）；《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第27冊(cè)，第243頁(yè)。）貽ｇǔ＠③到山西后，先在綏遠(yuǎn)城設(shè)立督辦蒙旗墾務(wù)總局，然后在各地設(shè)立墾務(wù)局、墾荒局、墾務(wù)公司，開(kāi)展放墾工作。以此為契機(jī)，蒙地得以空前大規(guī)模的放墾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在清末新政時(shí)期的10年里，清政府在內(nèi)蒙古西部新放墾土地共約87000余頃，東部放墾約360余萬(wàn)坰另16000余頃，大片地區(qū)成為農(nóng)耕區(qū)。（注：參見(jiàn)汪炳明《清末新政與北部邊疆開(kāi)發(fā)》，載《清代邊疆開(kāi)發(fā)研究》。）在蒙地開(kāi)墾的過(guò)程中，清政府仿照內(nèi)地行政建置在墾區(qū)陸續(xù)設(shè)立府、廳、州、縣，試圖將原來(lái)近似于封建制的札薩克統(tǒng)治制度變?yōu)榭たh制的統(tǒng)治制度。時(shí)人以為：“游牧者，宜于封建而非可以大一統(tǒng)之治治之者也；耕種者，宜于郡縣而可集權(quán)于中央以治之者也�！保ㄗⅲ阂﹀a光：《續(xù)呈實(shí)邊條議以固北圉說(shuō)帖》，《籌蒙芻議》卷上，光緒三十四年刊于京師寓齋，第25頁(yè)。）隨著蒙地的不斷開(kāi)墾，蒙古社會(huì)漸由游牧進(jìn)于農(nóng)耕，蒙疆建行省的呼聲于是漸起。
  光緒二十九年（1903年）三月，清政府中有人主張?jiān)趦?nèi)外蒙古設(shè)立行省。烏里雅蘇臺(tái)將軍連順等人上疏反對(duì)，他們以外蒙古為例，從無(wú)民可治、筑城糜帑、生計(jì)不便、耗增俸餉、自壞藩籬等方面提出“蒙古部落，礙難改設(shè)行省”。清政府同意所奏。（注：參見(jiàn)趙云田《清末邊疆地區(qū)新政舉要》，《中國(guó)邊疆史地研究》1996年第4期。）但蒙疆建行省的討論并沒(méi)有因此而停息。光緒三十年（1904年），都中議論再起，“有改革蒙古部落制度，建設(shè)行省，而置巡撫于庫(kù)倫之說(shuō)”（注：《論蒙古改設(shè)行省之不可緩》，光緒三十一年二月十六日《時(shí)報(bào)》。）。次年二月，政務(wù)處會(huì)議討論此事，慶親王奕ｋｕāｎｇ＠⑦與軍機(jī)大臣王文韶均表示反對(duì)，他們認(rèn)為：“蒙古地方非不可立為行省，設(shè)巡統(tǒng)治，然蒙古各旗貧困殊甚，一切經(jīng)營(yíng)何能自辦？當(dāng)此國(guó)帑支絀之際，政府亦斷無(wú)可移之款。故此事當(dāng)俟他日再議。”（注：《反對(duì)改蒙古為行省之議》，光緒三十一年二月初二日《時(shí)報(bào)》。）對(duì)此，社會(huì)輿論不以為然。《時(shí)報(bào)》發(fā)表評(píng)論文章認(rèn)為，蒙疆設(shè)省對(duì)于開(kāi)發(fā)蒙地和消除俄國(guó)侵略勢(shì)力威脅的邊患都大有裨益，所謂“利于國(guó)家，利于蒙藩，且利于漢民，所不利者，睨視眈眈之俄耳”。對(duì)于政府以財(cái)政困難為由緩設(shè)行省的舉措，該文雖表同情，但更提出了尖銳的批評(píng)：“竊謂此時(shí)改設(shè)行省，誠(chéng)有絀費(fèi)之虞。然欲弭巨患，豈因此坐誤？蒙邊要區(qū)，本有將軍、都統(tǒng)駐扎，酌量移并，而又豁除蒙藩?dú)q貢之駝馬等費(fèi)，以挹注之。度改革之費(fèi)，尚不致甚病。且近年宮中、府中無(wú)益之銷耗款，亦未必遂無(wú)矣。何獨(dú)于此重大急要之舉而固斤斤較量乎？”（注：《論蒙古改設(shè)行省之不可緩》，光緒三十一年二月十六日《時(shí)報(bào)》。）
  日俄戰(zhàn)爭(zhēng)以后，北部邊疆危機(jī)更亟。清政府為了加強(qiáng)對(duì)蒙疆地區(qū)的統(tǒng)治，特派肅親王善耆到內(nèi)蒙古東部地區(qū)考察，一來(lái)?yè)嵛棵晒磐豕�，二�?lái)籌劃治蒙之策。光緒三十一年（1905年）八月，姚錫光在隨肅親王善耆到內(nèi)蒙古東部各蒙旗實(shí)地考察后，著《實(shí)邊條議》，提出內(nèi)外蒙古建5省的建議：內(nèi)蒙古分為東、西2省，以直隸邊外承德、朝陽(yáng)2府6州縣及口北3廳、東4盟蒙古、察哈爾左半部為東省，以山西、陜西、甘肅邊外諸部，察哈爾右半部、土默特蒙古、西2盟蒙古、新設(shè)口外各廳、阿拉善厄魯特蒙古為西�。煌饷晒欧譃闁|、西、北3省，車臣、土謝圖2部為東省，賽因諾顏、札薩克圖2部為西省，科布多、唐努烏梁海為北省。（注：姚錫光：《實(shí)邊條議》，《籌蒙芻議》卷上，第62-63頁(yè)。）這是第一個(gè)較為系統(tǒng)的蒙疆建省方案。姚錫光的《實(shí)邊條議》是送呈練兵處王大臣的考察報(bào)告的一部分，結(jié)果沒(méi)有下文。（注：陳澹然于光緒三十四年（1908年）為姚錫光的《籌蒙芻議》所寫(xiě)的《序》中說(shuō)：“筑室至今，乃竟寂然”。）同年十月，給事中左紹佐奏稱：“西北空虛，擬請(qǐng)?jiān)O(shè)立行省”，清廷交政務(wù)處議奏。隨即，政務(wù)處奏請(qǐng)飭直隸總督、山西巡撫及熱河、察哈爾都統(tǒng)“體察情形，通盤(pán)籌劃”。（注：《清實(shí)錄·德宗實(shí)錄》第8冊(cè)，中華書(shū)局1987年版，第299-300頁(yè)。）但仍然沒(méi)有結(jié)果。
  光緒三十三年（1907年）四月初二日，兩廣總督岑春煊奏統(tǒng)籌西北全局酌擬變通以興本利而固邊衛(wèi)各折片。在折中，岑春煊提出了一系列經(jīng)營(yíng)與開(kāi)發(fā)西北邊疆的措施。其中，關(guān)于官制變通方面，他主張將熱河、察哈爾都統(tǒng)，綏遠(yuǎn)城、烏里雅蘇臺(tái)將軍，庫(kù)倫、科布多、阿爾泰、西寧、西藏大臣，均改名巡撫，加兼陸軍部侍郎銜，巡撫下設(shè)左右參贊及旗務(wù)、民政司使，地方各官概用府、州、縣，不設(shè)道員，以便徑隸于民政司；關(guān)于疆域區(qū)劃方面，他主張先從近邊熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)城辦起，以承德、朝陽(yáng)2府合卓索圖、昭烏達(dá)2盟各旗為熱河省，以直隸張家口、獨(dú)石口、多倫諾爾3廳，山西豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)、興和、陶林4廳，原管察哈爾左右旗地段及附近寺廟、馬牛羊牧廠、王公各廠并錫勒郭林1盟地為開(kāi)平省，以山西歸綏道之歸化、薩拉齊、托克托城、和林格爾、清水河5廳，新設(shè)武川、五原、東勝3廳，合烏蘭察布、伊克昭2盟及阿拉善1旗，并陜晉向理蒙務(wù)各邊州縣為綏遠(yuǎn)省，統(tǒng)稱北三省，另在川邊地區(qū)設(shè)川西省，在西藏設(shè)西藏省，只是庫(kù)倫、烏里雅蘇臺(tái)、科布多、阿爾泰、西寧各大臣轄區(qū)暫不更改。在片中，他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)于治邊政策整飭變通的重要性，認(rèn)為此乃“萬(wàn)不可緩之舉”，如果正折中所言變通官制一時(shí)難辦，可先在巡撫署中暫設(shè)參贊而不設(shè)司使，蒙旗與土司地區(qū)可酌設(shè)民官，先多設(shè)廳道，后改州縣。（注：《兩廣總督岑春煊統(tǒng)籌西北全局酌擬變通辦法折》、《岑春煊變通官制擬設(shè)民官片》，引自四川省民族研究所編《清末川滇邊務(wù)檔案史料》下冊(cè)，中華書(shū)局1989年版，第921-927頁(yè)。按：上文“錫勒郭林”疑應(yīng)為“錫林郭勒”。）二十八日，清廷將岑春煊奏折發(fā)下，諭令東三省總督徐世昌、直隸總督袁世凱、陜甘總督升允、四川總督趙爾巽、云貴總督錫良、奉天巡撫唐紹儀、署吉林巡撫朱家寶、署黑龍江巡撫程德全、山西巡撫恩壽、陜西巡撫曹鴻勛、甘肅新疆巡撫聯(lián)魁、綏遠(yuǎn)城將軍貽ｇǔ＠③、熱河都統(tǒng)廷杰、察哈爾都統(tǒng)誠(chéng)勛、伊犁將軍長(zhǎng)庚、烏里雅蘇臺(tái)將軍馬亮、庫(kù)倫辦事大臣延祉、科布多參贊大臣連魁、辦事大臣錫恒、塔爾巴哈臺(tái)參贊大臣穆特春、西寧辦事大臣慶恕、駐藏辦事大臣聯(lián)豫等有關(guān)邊疆各大臣，“體察情形，各抒所見(jiàn)，妥議具奏”（注：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第33冊(cè)，第68頁(yè)。）。五月初二日，清廷又發(fā)下岑春煊奏片，交徐世昌等人與原奏折及左紹佐所上奏折“一并妥議具奏”（注：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第33冊(cè)，第70頁(yè)。）。
  遺憾的是，岑春煊不久即因所謂“丁未政潮”而在政壇失勢(shì)，因而各方上奏并不踴躍。從目前所能見(jiàn)到的有關(guān)資料來(lái)看，廷杰、誠(chéng)勛、貽ｇǔ＠③對(duì)于熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)改建行省的問(wèn)題基本上都做了肯定的答復(fù)，盡管由于各自職責(zé)不同而各有偏重。
  六月初一日，熱河都統(tǒng)廷杰首先上奏，認(rèn)為蒙疆地區(qū)“今若劃分三省，恐形逼窄”，主張先設(shè)熱河、綏遠(yuǎn)兩省�！耙猿械�、朝陽(yáng)二府兩盟之地，再隸以張、多、獨(dú)三廳，圍場(chǎng)一廳，及察哈爾迤東各旗地，為熱河省，以為畿輔左臂。以豐鎮(zhèn)右翼四旗，并歸綏道屬之歸化、薩拉齊、托克托城、和林格爾、清水河五廳，武川、五原、東勝三廳，而隸以烏、伊二盟，阿歸善一旗，為綏遠(yuǎn)省，以為畿輔右臂”。待熱河、綏遠(yuǎn)“整理就緒”，再將烏里雅蘇臺(tái)、科布多各城，“一律改設(shè)”。清廷交考察政治館知之。（注：《清實(shí)錄·德宗實(shí)錄》第8冊(cè)，第602頁(yè)。）
  七月二十七日，察哈爾都統(tǒng)誠(chéng)勛上奏，認(rèn)為“籌邊當(dāng)以近邊為入手，近邊尤當(dāng)以近畿為入手”，察哈爾“內(nèi)連畿輔，外接俄疆”，“論地勢(shì)，則察哈爾視東三省為尤重；而論改制，則察哈爾視綏、熱為尤急”。他主張將察哈爾與綏遠(yuǎn)、熱河皆列為行省，統(tǒng)稱為北三省，另以直隸之宣化、山西之大同2府擇要撥歸察哈爾管轄，或改名為北直隸，仿東三省例設(shè)總督1員管轄3省，或即名宣化省，仍由直隸總督兼轄，設(shè)巡撫1員兼都統(tǒng)，先駐張家口，將來(lái)改駐興和故城。（注：中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第33輯，中華書(shū)局1995年版，第76-79頁(yè)。）八月初二日，清廷交會(huì)議政務(wù)處議。（注：《清實(shí)錄·德宗實(shí)錄》第8冊(cè)，第639頁(yè)。）
  八月十四日，綏遠(yuǎn)城將軍貽ｇǔ＠③上奏，從管轄、政令、防守、開(kāi)墾4方面立論，認(rèn)為綏遠(yuǎn)城“均宜及時(shí)改建”行省，并列舉16條具體辦法。清廷交會(huì)議政務(wù)處議。（注：《清實(shí)錄·德宗實(shí)錄》第8冊(cè)，第646頁(yè)。）
  至于其他有關(guān)大臣，有的表示同意岑春煊原奏意見(jiàn)。署黑龍江巡撫程德全在九月初六日上奏，認(rèn)為“規(guī)畫(huà)近邊固宜藉行省為變通之計(jì)，經(jīng)營(yíng)邊塞尤當(dāng)主交通為根本之圖”。關(guān)于變通官制與行省建置問(wèn)題，他基本上贊同岑春煊原奏，主張將綏遠(yuǎn)、熱河、察哈爾各將軍、都統(tǒng)改設(shè)巡撫，“其原奏分畫(huà)各處區(qū)域并川西及西藏等省析疆為治，皆應(yīng)悉如原奏辦理”。（注：《光緒朝朱批奏折》第33輯，第101-104頁(yè)。）有的只論自己的轄區(qū)，而不及其他。如陜甘總督升允、科布多辦事大臣錫恒于是年十一月才上奏。升允奏請(qǐng)?jiān)谇嗪Ｏ刃性噳�，而緩建行省；錫恒也奏請(qǐng)先在阿爾泰地區(qū)“竭力經(jīng)營(yíng)”“開(kāi)墾、練兵、興學(xué)、化俗、招商、惠工、振蒙、輯哈諸大端”，以為建省做準(zhǔn)備。（注：《陜甘總督升允奏青海緩改建省先行試墾折》、《科布多辦事大臣錫恒奏遵旨覆陳阿爾泰情形及籌擬辦法折》，《政治官報(bào)》第93號(hào)，光緒三十三年十二月二十三日。）川滇邊務(wù)大臣趙爾豐直到宣統(tǒng)三年（1911年）三月才復(fù)奏，也只談了川邊與西藏建省問(wèn)題（詳下節(jié)）。限于所見(jiàn)資料，另外一些大臣是否復(fù)奏不得而知。
  對(duì)于各位大臣的奏折，清廷都發(fā)交會(huì)議政務(wù)處議奏。雖然政務(wù)處會(huì)議的具體情況不詳，但結(jié)果是非常清楚的，那就是蒙疆地區(qū)的熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)改建行省并未在清末成為現(xiàn)實(shí)。
  蒙疆建行省是清政府企圖加強(qiáng)對(duì)蒙疆地區(qū)統(tǒng)治的重要舉措，最終未能實(shí)現(xiàn)，原因固然很多，如蒙古王公的抵制與反對(duì)是一個(gè)重要的方面，但主要還是因?yàn)榍逭�府新政時(shí)期財(cái)政困難，實(shí)在無(wú)力經(jīng)營(yíng)。如前所述，蒙古改行省動(dòng)議提出之初，慶親王奕ｋｕāｎｇ＠⑦與軍機(jī)大臣王文韶就曾以政府財(cái)政支絀為由表示只能從緩計(jì)議。財(cái)政問(wèn)題的確是清政府在新政時(shí)期無(wú)法解決的難題。有人在分析邊地建設(shè)行省的困難時(shí)特別說(shuō)明了這一點(diǎn)：“自軍國(guó)多故，度支奇絀，各省率皆自保不暇，沿邊協(xié)餉大抵積欠頻年，區(qū)區(qū)邊地歲入之額，供尋常歲出，猶虞不給，而欲有非常之舉動(dòng)，則一切官吏之俸餉，衙署之建造，事事需財(cái)，何所仰給？”（注：影蓉：《沿邊改建行省私議上》，《東方雜志》第5年第1期，光緒三十四年正月二十五日。）宣統(tǒng)元年（1909年）六月，署歸化城副都統(tǒng)三多奏請(qǐng)“整頓蒙旗”，擬將蒙地分為4部，分別設(shè)治于洮南、綏遠(yuǎn)、庫(kù)倫、烏里雅蘇臺(tái)，各設(shè)大臣1員，其下分設(shè)總務(wù)、調(diào)查、警政、墾地、勸業(yè)、財(cái)政、編練、文化、裁判、交通、交涉、諮議12局，預(yù)計(jì)籌蒙經(jīng)費(fèi)在開(kāi)辦之初每部撥120萬(wàn)兩，然后每年遞減20萬(wàn)兩，5年減盡，認(rèn)為這樣可以“以蒙財(cái)治蒙地，當(dāng)可安中夏而御強(qiáng)鄰”。結(jié)果被會(huì)議政務(wù)處否決，理由是：“費(fèi)巨事繁，難以猝舉”。（注：《清實(shí)錄·附宣統(tǒng)政紀(jì)》卷16，第310-311頁(yè)。）此可為上述說(shuō)明之一例證。蒙疆建省無(wú)成，對(duì)于清政府而言，實(shí)在是無(wú)可奈何之事。時(shí)人評(píng)論說(shuō)：“光緒三十三年遼疆建省之后，前粵督西林岑公隨有統(tǒng)籌西北全局各邊擬設(shè)民官以固邊衛(wèi)之請(qǐng)，朝廷頗韙其議，顧以絀于行政費(fèi)之故，謙讓未遑也。然西北五省、西北六省之說(shuō)，實(shí)昌于是時(shí)�！保ㄗⅲ簭埑�宗：《蒙邊新制或問(wèn)·自敘》，ｙǎｎ＠④山堂辛亥類稿，宣統(tǒng)三年印本。）誠(chéng)然，蒙疆建省的規(guī)劃仍然有其重要的歷史意義。
  三、川邊改土歸流與西康建省之議
  川邊地區(qū)即所謂西康，乃古康、藏、衛(wèi)“三區(qū)”之一，介于四川、云南與西藏之間，地理位置十分重要。“譬之藏為川滇之毛，康為川滇之皮；藏為川滇之唇，康為川滇之齒，且為川滇之咽喉也。豈第藏為藩籬而康為門(mén)戶已哉？”（注：傅嵩＠⑥：《西康疆域記·按語(yǔ)》，《西康建省記》，成都公記印刷公司1912年版，第1頁(yè)。）可見(jiàn)川、滇與康、藏之間唇齒相依的關(guān)系，而西康又是聯(lián)結(jié)四川、云南與西藏的交通樞紐。
  清沿明制，在川邊實(shí)行土司制度。長(zhǎng)期以來(lái)，川邊地區(qū)處于土司封建割據(jù)狀態(tài)，交通閉塞，生產(chǎn)落后。清末，隨著英國(guó)侵略勢(shì)力武裝入侵西藏，直接威脅到四川與云南的安全，西南邊境危機(jī)四伏。鑒于川邊地區(qū)與川、藏之間特殊的關(guān)系，清政府為了加強(qiáng)對(duì)西南邊疆的統(tǒng)治，挽救西藏危局，不得不積極經(jīng)營(yíng)川邊地區(qū)。經(jīng)營(yíng)之策即改土歸流，裁撤土司，改設(shè)流官，廢除封建割據(jù)狀態(tài)的土司統(tǒng)治制度，仿照內(nèi)地行政制度設(shè)置府、廳、州、縣機(jī)構(gòu)，推行與中央集權(quán)制相配套的郡縣制。
  光緒三十年（1904年），建昌道趙爾豐向四川總督錫良上“平康三策”：第一策是整頓治理西康與川滇腹地邊境野番地區(qū)。“將腹地三邊之倮夷，收入版圖，設(shè)官治理……三邊既定，則越ｘī＠⑤、寧遠(yuǎn)亦可次第設(shè)治，一道同風(fēng)�！钡诙�策是將西康改土歸流，建為行省。“力主改康地為行省，改土歸流，設(shè)置郡縣，以丹達(dá)為界，擴(kuò)充疆宇，以保西陲�！钡谌�策是開(kāi)發(fā)西康，聯(lián)川、康、藏為一體，建西三省�！案脑炜档兀瑥V興教化，開(kāi)發(fā)實(shí)業(yè)，內(nèi)固蜀省，外拊西藏，迨勢(shì)達(dá)拉薩，藏衛(wèi)盡入掌握，然后移川督于巴塘，而于四川、拉薩，各設(shè)巡撫，仿東三省之例，設(shè)置西三省總督，藉以杜英人之覬覦，兼制達(dá)賴之外附�！睋�(jù)稱：“錫良嘉其議，據(jù)以入奏，廷旨報(bào)可�！保ㄗⅲ骸囤w爾豐傳》，吳豐培編：《趙爾豐川邊奏牘》，四川民族出版社1984年版，第1-2頁(yè)。）這個(gè)計(jì)劃的核心內(nèi)容是改土歸流，西康建省，衛(wèi)川圖藏御英。
  光緒三十一年（1905年）初，川邊地區(qū)發(fā)生“巴塘之亂”，巴塘土司與丁林寺喇嘛聚眾焚燒法國(guó)天主教堂，殺死兩名法國(guó)傳教士，并打死清政府駐藏幫辦大臣鳳全及其隨員百余人。事發(fā)后，四川總督錫良、成都將軍綽哈布奏派四川提督馬維騏、建昌道趙爾豐會(huì)同“剿辦”。六月，馬、趙率軍擊敗巴塘、里塘土司軍隊(duì)，打死里塘土司和桑披寺喇嘛，并將巴塘正、副土司正法，平定巴塘、里塘。隨后，馬維騏回川，趙爾豐留任爐邊善后督辦，處理巴塘、里塘改土歸流事宜，并繼續(xù)征戰(zhàn)鄉(xiāng)城等地。光緒三十二年（1906年）六月，錫良、綽哈布奏請(qǐng)“乘此改土歸流，照寧夏、青海之例，先置川滇邊務(wù)大臣，駐扎巴塘練兵，以為西藏聲援，整理地方為后盾。川、滇、邊、藏聲氣相通，聯(lián)為一致，一勞永逸，此西南之計(jì)也”。清政府任命趙爾豐為川滇邊務(wù)大臣。（注：《錫良、綽哈布奏設(shè)川滇邊務(wù)大臣折》、《軍機(jī)處遵旨交部議復(fù)錫良等奏設(shè)川滇邊務(wù)大臣請(qǐng)以趙爾豐充任》，《清末川滇邊務(wù)檔案史料》上冊(cè)，第90-91頁(yè)。）川滇邊務(wù)大臣的設(shè)立，揭開(kāi)了川邊地區(qū)改土歸流的新篇章。
  趙爾豐首先在巴塘實(shí)行改土歸流。他擬定《巴塘善后章程》（即《改土歸流章程》）43條，明確規(guī)定：巴塘全境皆大皇上地土，無(wú)論漢人、蠻人皆為大皇上百姓，從此永遠(yuǎn)革除土司之職，改設(shè)漢官，管理地方漢、蠻百姓及錢(qián)糧詞訟一切事件。章程還對(duì)于行政官制、財(cái)政賦稅、司法訴訟、僧俗禮儀、文教衛(wèi)生等方面的改革做了詳細(xì)的規(guī)定，是一個(gè)全面系統(tǒng)的改土歸流章程。（注：《錫良咨請(qǐng)趙爾豐查收轉(zhuǎn)發(fā)〈巴塘善后章程〉漢文本》，《清末川滇邊務(wù)檔案史料》上冊(cè)，第95-103頁(yè)；又見(jiàn)《改土歸流章程》，《趙爾豐川邊奏牘》，第190-197頁(yè)。）隨后，趙爾豐依靠強(qiáng)大的軍事力量，東征西討，不斷地在攻占的土司統(tǒng)治地區(qū)推行改流政策。計(jì)自光緒三十一年至宣統(tǒng)三年（1905-1911年），趙爾豐在川邊地區(qū)先后奏設(shè)康安、邊北2道，康定、巴安、登科3府，德化、甘孜、白玉3州，三壩、里化2廳，鹽井、定鄉(xiāng)、稻成、河口、石渠、同普6縣，乍丫、察木多2理事官，得榮、江卡、貢覺(jué)、桑昂、雜瑜、三巖、甘孜、章谷、道塢、瞻對(duì)、瀘定橋11設(shè)治委員，及邊務(wù)收支局、學(xué)務(wù)總局等�！皾h官之儀，已遍康區(qū)。官制既定，政令通行，原有分崩離析、自相殘殺之局勢(shì)，亦為之一變；而土司改流，民命昭蘇；喇嘛歸政，社會(huì)安息；藏官既被驅(qū)逐，殘暴不加于地方；野番復(fù)經(jīng)投誠(chéng)，盜匪亦絕于道路。遠(yuǎn)近歸附，四方寧謐，儼有行省之規(guī)模焉�！保ㄗⅲ簵钪偃A：《西康紀(jì)要》下冊(cè)，第343頁(yè)。）趙爾豐在川邊地區(qū)7年的苦心經(jīng)營(yíng)，已經(jīng)初步奠定了設(shè)省的條件。
  早在光緒三十一年（1905年），內(nèi)閣中書(shū)尹克昌鑒于西藏危機(jī)、川滇大局可危的形勢(shì)，奏請(qǐng)?jiān)诖ㄟ叺貐^(qū)劃出四川雅州府、寧遠(yuǎn)府、打箭爐廳，云南麗江府、永北廳、永寧土府，以及巴塘、里塘、明正、瞻對(duì)各土司，添設(shè)建昌行省。（注：《內(nèi)閣中書(shū)尹克昌奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)建昌行省折》，《東方雜志》第2年第8期，光緒三十一年八月二十五日。）光緒三十二年（1906年），又有人提出西藏改建行省的設(shè)想，認(rèn)為：“中國(guó)若欲保西藏，為兩川之屏蔽，使人之勢(shì)力不能由印度以直達(dá)西藏，長(zhǎng)驅(qū)而入，貫通于揚(yáng)子江諸行��；則保藏即所以保兩川，保兩川即所以保湘、鄂、皖、豫、寧、蘇六省之腹地。西藏改為行省一策，萬(wàn)不能坐失事機(jī)，再緩須臾�！保ㄗⅲ骸稊M改設(shè)西藏行省策》，《東方雜志》第3年第2期，光緒三十二年二月二十五日。）但這些都沒(méi)有結(jié)果。光緒三十三年（1907年）四月，兩廣總督岑春煊奏請(qǐng)統(tǒng)籌西北全局時(shí)再次提出應(yīng)在川邊與西藏設(shè)置川西省和西藏省。當(dāng)時(shí)，趙爾豐尚沒(méi)有把握完成川邊地區(qū)改土歸流的工作，“以其時(shí)番人頑梗，未識(shí)兵力能否蕩平”，故不敢“操切議覆”。（注：《代理川滇邊務(wù)大臣傅嵩＠⑥奏請(qǐng)建設(shè)西康省折》，傅嵩＠⑥：《西康建省記》，第25頁(yè)。）直到宣統(tǒng)三年（1911年）三月，趙爾豐才對(duì)此做出積極的回應(yīng)，他認(rèn)為川邊建省為時(shí)勢(shì)所迫，已是刻不容緩。他說(shuō)：“康藏以前之橫散，實(shí)因無(wú)人經(jīng)營(yíng)。如令建省，連貫一致，共籌邊圉，俾便國(guó)防負(fù)責(zé)有人，隨時(shí)預(yù)防，以備不虞。依其俗而導(dǎo)其政，練兵、興學(xué)、采礦、開(kāi)墾悉為蘊(yùn)富之源，數(shù)年之后，當(dāng)有可觀，此邊、藏時(shí)不容緩之事，亦勢(shì)也。”（注：趙爾豐：《議復(fù)岑春煊統(tǒng)籌西北全局奏請(qǐng)川邊建省折》，《清末川滇邊務(wù)檔案史料》下冊(cè)，第921頁(yè)。）就在此時(shí)，清廷調(diào)任趙爾豐署理四川總督，并調(diào)四川布政使王人文任川滇邊務(wù)大臣。趙爾豐以邊務(wù)未定、交接需時(shí)為由，奏請(qǐng)以多年追隨自己而“于邊務(wù)了如指掌”的傅嵩＠⑥代理川滇邊務(wù)大臣，以王人文暫時(shí)護(hù)理四川總督（注：《趙爾豐電復(fù)趙爾巽請(qǐng)以王人文護(hù)理川督傅嵩＠⑥代理邊務(wù)》、《趙爾豐致電軍機(jī)處請(qǐng)以傅嵩＠⑥代理邊務(wù)大臣》，《清末川滇邊務(wù)檔案史料》下冊(cè)，第919、931頁(yè)。），得到清廷的批準(zhǔn)。
  傅嵩＠⑥代理川滇邊務(wù)大臣以后，繼續(xù)征戰(zhàn)，陸續(xù)將魚(yú)科、明正、羅科等土司改流，康區(qū)基本平定。宣統(tǒng)三年（1911年）閏六月十六日，傅嵩＠⑥統(tǒng)籌川邊全局，奏請(qǐng)建設(shè)西康行省。傅氏奏折主要有兩方面的內(nèi)容：一方面，他較為詳細(xì)地?cái)⑹隽粟w爾豐及自己經(jīng)營(yíng)川邊、改土歸流的情形，認(rèn)為川邊建省的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。他說(shuō)：“總計(jì)地面，已奏定府、廳、州、縣者十余缺，已奏設(shè)官而未定府、廳、州、縣者十余處，近日改流及從前應(yīng)行添設(shè)郡縣之處猶多，已成建省規(guī)模。而星使非常設(shè)之官，形同寄處，亟應(yīng)及時(shí)規(guī)畫(huà)，改設(shè)行省，俾便擴(kuò)充政治，底定邊陲……建省之計(jì)，惟此時(shí)為然。”另一方面，他具體列舉了應(yīng)在川邊建省的理由：一是政治意義，川邊建省可以劃定康、藏疆界，“俾定名義，而占領(lǐng)地土”，即建省之后可以對(duì)川邊地區(qū)實(shí)行名正言順的直接統(tǒng)治。二是戰(zhàn)略意義，川邊建省有利于穩(wěn)固川、康、藏地區(qū)的統(tǒng)治，“將邊地改設(shè)行省，編練重兵，建威即可銷萌，守康境，衛(wèi)四川，援西藏，一舉而三善備”。三是政區(qū)幅員廣闊，川邊地區(qū)東西3000余里，南北4000余里，應(yīng)設(shè)州縣八九十缺，四川總督不能遙制，必須有“一定行政總機(jī)關(guān)”。四是政區(qū)層級(jí)設(shè)置合理，川邊地區(qū)所設(shè)府、廳、州、縣各級(jí)行政機(jī)構(gòu)，“皆地足以養(yǎng)民，民足以養(yǎng)官，所征糧稅，可敷各屬員司廉俸辦公之用”。五是行政官制建置合宜，將原有官制更改名目即可，無(wú)須增加廉俸公費(fèi)，“事舉而款不費(fèi)”。具體辦法是：邊務(wù)大臣改為西康巡撫；邊務(wù)收支局改為度支局；關(guān)外學(xué)務(wù)局改為提學(xué)司；康安道改為提法司；邊北道改為民政司。至于省名，此折認(rèn)為：“邊境乃古康地，其地在西，擬名曰西康省�！保ㄗⅲ骸洞�理川滇邊務(wù)大臣傅嵩＠⑥奏請(qǐng)建設(shè)西康省折》，傅嵩＠⑥：《西康建省記》，第24-26頁(yè)。）
  關(guān)于此折上奏的情形，據(jù)傅嵩＠⑥自記：“此折系宣統(tǒng)三年閏六月十六日由邊務(wù)大臣行轅驛遞成都，請(qǐng)川督專差送京，已得川督回電，于七月十二日收到。未知何日專差前送。后因文報(bào)不通，未奉朱批。”（注：傅嵩＠⑥：《西康建省記》，第27頁(yè)。）可見(jiàn)，傅嵩＠⑥此折是否上達(dá)清廷還是一個(gè)疑問(wèn)。就當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)形勢(shì)而言，武昌起義即將爆發(fā)，清王朝很快被推翻。因而，西康建省在清末并未變成現(xiàn)實(shí)，只為后人留下一紙藍(lán)圖。
  四、結(jié)論
  清末新政時(shí)期關(guān)于蘇淮分省以及蒙疆與川邊建省的政區(qū)變革設(shè)想最終都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，原因固然多種多樣，但在一定程度上都與政區(qū)本身的相對(duì)穩(wěn)定性有關(guān)。我國(guó)關(guān)于行政區(qū)劃的行省制度始于元朝，經(jīng)明至清已相當(dāng)成熟，使得各級(jí)政區(qū)日趨穩(wěn)定，要遽然進(jìn)行某種變革確實(shí)不太容易。盡管如此，具體地研究這些歷史現(xiàn)象，對(duì)于我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)清末乃至民初的相關(guān)政治變革問(wèn)題還是有重要意義的。
  其一，政區(qū)變革是清末新政改革的一部分，政區(qū)變革的得失是清末新政成敗的一面鏡子。無(wú)論是裁撤漕運(yùn)總督，還是開(kāi)發(fā)北部蒙疆和川邊改土歸流，都是清政府新政的重要舉措，蘇淮分省、蒙疆與川邊建省只不過(guò)是這些新政改革的自然結(jié)果。一方面，漕督的裁撤乃勢(shì)所必然，而清政府對(duì)北部蒙疆的開(kāi)發(fā)和川邊地區(qū)的改土歸流，對(duì)于各該地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的意義，這也是清末新政積極作用的明顯反映。另一方面，就政區(qū)變革而言，或由于地方官紳的反對(duì)，或由于經(jīng)費(fèi)的缺乏，或由于時(shí)間來(lái)不及，最終都沒(méi)有結(jié)果�？梢哉f(shuō)，政區(qū)變革的失敗，從一個(gè)側(cè)面反映了清末新政艱難曲折的情勢(shì)及其失敗結(jié)局。
  其二，清末政區(qū)變革是清政府加強(qiáng)中央集權(quán)統(tǒng)治的重要手段，但結(jié)果卻事與愿違。我們知道，清末新政是在內(nèi)憂外患的背景下被迫開(kāi)始的，然而，隨著新政的推行，不但沒(méi)有有效地消除各種內(nèi)外壓力，反而激化了一些新的矛盾，并最終導(dǎo)致了清王朝的覆滅。蘇淮分省見(jiàn)諸上諭明文，已是既成事實(shí)，但卻在江蘇官紳的反對(duì)聲中被迫做出更改，收回成命，這表明朝廷的權(quán)威已經(jīng)難以承受地方力量的挑戰(zhàn)。蒙疆與川邊建省，都是在俄國(guó)與英國(guó)等列強(qiáng)侵略勢(shì)力的滲透之下，清政府為加強(qiáng)對(duì)邊疆地區(qū)的統(tǒng)治而采取的積極舉措，但都因故未果。這些事實(shí)表明，清政府在新政時(shí)期企圖加強(qiáng)自己的中央集權(quán)統(tǒng)治，已是有心無(wú)力，其最終迅速走向覆亡的道路是不可避免的。
  其三，清末政區(qū)變革對(duì)民國(guó)以后政區(qū)變革有著直接的影響。蘇淮分省在清末分而即合，以后似未再議。察哈爾、熱河、綏遠(yuǎn)與西康建省問(wèn)題，雖然在清末議而未建，但是，一些建省的基本原則，如各政區(qū)的邊界、幅員及其境內(nèi)府、廳、州、縣行政機(jī)構(gòu)層級(jí)等方面，都已經(jīng)大致確定。民國(guó)時(shí)期在這些地區(qū)的正式建省自然與清末的建省之議密切相關(guān)。有人在評(píng)論傅嵩＠⑥的《西康建省記》時(shí)認(rèn)為：“民元以來(lái)之西康建置，亦多受其影響。”（注：任乃強(qiáng)：《西康圖經(jīng)·境域篇》，新亞細(xì)亞學(xué)會(huì)1933年版，第51頁(yè)。）甚至西康之得名都是因?yàn)楦滇裕愧匏�奏西康建設(shè)行省之奏折而首次提出。（注：李亦人：《西康綜覽》，正中書(shū)局1947年版，第58頁(yè)。李在敘述傅嵩＠⑥奏建西康行省時(shí)認(rèn)為：“西康之名，亦自此始�！保┊�(dāng)然，民國(guó)時(shí)期察哈爾、熱河、綏遠(yuǎn)的建省也是與清末的建省動(dòng)議一脈相承。歷史也許有時(shí)會(huì)發(fā)生跳躍式的裂變，但決不可能與過(guò)去一刀兩斷，任何斷裂之間都有各種連續(xù)性的因子，以賡續(xù)歷史的不斷發(fā)展。
  

  字庫(kù)未存字注釋：
  　　＠①原字亻加塞
  　�。愧谠�字殼下加心
  　　＠③原字彀去弓加禾
  　�。愧茉�字合下加廾
  　�。愧菰�字崔下加（商去六）
  　�。愧拊�字火加木
  　�。愧咴�字匡右加力