試論晚清漕運官制變革
2015/3/7 13:32:45 作者：倪玉平 閱讀：10942 評論:條
晚清是傳統(tǒng)政治制度面臨全新挑戰(zhàn)并從中滋生變革的重要時期。在此過程中，傳統(tǒng)政治制度所遭遇的外部壓力，所發(fā)生的蛻變，以及如何適應(yīng)新的局面，都是值得研究的重要問題。清承明制，河運漕糧，但自中葉后，因自然條件和社會條件的變化，原有的漕運體制難以維系。道咸以降，海運逐步成為漕糧運輸?shù)闹饕绞�。隨著漕糧海運的進(jìn)行，原來維持河運的體制失去了賴以存在的合理性和合法性，逐步走向崩潰，并導(dǎo)致諸多變化。這種變化，既受漕糧海運的推動，又反對來鞏固了漕糧海運的地位。本文擬以此為例，簡單探討晚清政治制度變革的一些特點。
一、裁撤漕運總督
為順利運漕，清初設(shè)置了一套完備而龐大的漕運官制：漕運總督駐淮安，統(tǒng)領(lǐng)漕政，凡收糧起運，過淮抵通，“皆以時稽核催趲，綜其政令”；各省糧道，監(jiān)督漕糧征收和起運；征收漕糧由州縣官員負(fù)責(zé)；河道總督和各省督撫負(fù)責(zé)催攢漕船；漕糧抵京通，又設(shè)倉場侍郎、坐糧廳、大通橋監(jiān)督等官員；具體的漕運事務(wù)，則由數(shù)量龐大的運丁來承擔(dān)。
漕運總督在原有河運體制中督促不力，早就有人指出來。咸豐元年七月初四日，陳若木給馮桂芬寫信，主張撤裁總漕，漕標(biāo)改歸綠營，通倉則仿海運之例，專派欽差大臣監(jiān)收，他認(rèn)為，如此一來，勒索與幫費自然減少，浮收也會隨之而變輕，“若能裁去一總漕，加派一欽差，其余悉照嘉慶年間舊章，而漕無起色，民不稍蘇，我不信也”。同治元年二月，工部尚書王慶云奏稱，江蘇省江北各屬，原歸江寧布政司管轄，自咸豐十年失陷，“諸事難以應(yīng)手”；同時，因河運未行，漕運總督公事無多，他主張改漕運總督為江北巡撫，移駐江北適中之地，統(tǒng)管江北事宜，改漕標(biāo)為撫標(biāo)，“俟蘇�？藦�(fù)，仍復(fù)舊制”。朝廷認(rèn)為，王慶云之奏章，“自系為因時制宜起見”，命曾國藩等人議復(fù)。不久，鎮(zhèn)江軍情緊急，清廷特命江蘇巡撫李鴻章前往救援，而鎮(zhèn)江地處江蘇中部，于淮揚、蘇常及南京等處均可聯(lián)絡(luò)，軍務(wù)與地方事務(wù)也可管理，故曾國藩奏稱：安慶克復(fù)后，水路得以暢通，用輪船遞送文書，往返不過旬日，“聲息不隔，呼應(yīng)尤靈”，將王慶云之議否決。
隨著江浙漕糧海運的進(jìn)行和湖廣等省河運漕糧的停止，太平天國期間，漕運總督更多的精力是參加鎮(zhèn)壓起義。比如咸豐十一年十月，漕運總督在清江與太平軍相遇，“行至河下地方與賊接仗，……割取首級三十七顆”，第二天再次接戰(zhàn)，“連開大炮，轟斃馬賊十?dāng)?shù)名，步賊數(shù)十名”。同治五年，捻軍張宗禹冒充清軍偷渡運河，“幸漕帥親駐率眾，早將該處安兵設(shè)炮臺，補以練丁，又于成子河防厚集兵力，以資扼御，是以該逆屢撲屢卻，頗有斬獲”。而漕運總督邵燦在捻軍縱橫江北之時，“力籌妨剿，屢遏寇氛，地方賴以保全”，逝世后，他還緣此而進(jìn)入江南名宦祠。漕運總督如此大規(guī)模地參預(yù)軍事活動，在清朝歷史上卻是絕無僅有的，并在事實上成為對漕運體制的一種改良。
盡管如此，漕運總督原有職守的無所事事，確也是事實，故主張將其裁撤的呼聲漸高。光緒二十四年，以康有為為代表的維新派人士開始在政壇上嶄露頭角，力主廢除漕運總督。康有為認(rèn)為：“中國政治之失固多，而未有若漕運之甚者矣”。當(dāng)此上下交困之時，尤不應(yīng)以有用之巨款，銷于無用之地，所以應(yīng)該立即“停廢漕運，盡裁漕官，其所衛(wèi)官兵，或改充巡警或改充屯田”。在他的影響下，光緒帝頒布了對漕運制度進(jìn)行清查的文書，廢除全部漕運機構(gòu)，相關(guān)人士均交各省處理。但是，隨著慈禧太后的掌權(quán)，所有漕運機構(gòu)都得到了重建。
光緒二十八年，漕運總督陳夔龍以退為進(jìn)，主動請裁：“自軍興以后，丁運停止，河督裁汰，前漕臣遵旨移駐清江，督兵防剿管河運，至今因之。”雖然防護(hù)河工亦屬重要，“究與本缺名實不甚相符”，所以向朝廷請示裁撤。不過，當(dāng)時政務(wù)處會同吏部議奏時表示，“漕督之設(shè)，原不專為治漕，現(xiàn)河道總督既裁，湖堤各工均歸漕督經(jīng)理，此時應(yīng)請暫緩裁撤”。
兩年后，又有張謇建議徐州建省。張謇認(rèn)為，徐州建省有“二便四要”，“海運通，鐵路即達(dá)，輸挽不絕，漕督可裁，未盡事宜，以徐州巡撫兼之，原有厘金協(xié)餉、葦蕩所入，以養(yǎng)標(biāo)兵，一轉(zhuǎn)移間，亦可資挹注。”御史周樹模也奏請裁撤漕運總督，他稱：“與其仍留漕督徒擁虛名，不如徑設(shè)巡撫有裨實用”。政務(wù)處在議復(fù)他們的意見時表示同意：“將漕運總督一缺即行裁撤，改為巡撫，仍駐清江，照江蘇巡撫之例，名為江淮巡撫，與江蘇巡撫分治，仍歸兩江總督兼轄，一切廉俸餉項衙署標(biāo)營均仍其舊”。光緒三十年十二月二十二日，清廷發(fā)布上諭：“江北地方遼闊，宜有重鎮(zhèn)，順治年間改設(shè)漕運總督，原兼管巡撫事，現(xiàn)在河運全停，著即改為江淮巡撫，以符名實而資治理，即以原駐地方為行省，江寧布政使所屬之江淮揚徐四府及通海兩省直隸州全歸管理，仍著兩江總督兼轄，各專責(zé)成�！�
裁漕運總督而設(shè)立一江淮巡撫，從本質(zhì)上講并無太大差別，不久即招來反對呼聲。翰林院侍讀學(xué)士惲毓鼎將蘇淮分不分省的調(diào)查意見進(jìn)行上報，其中主張不必分省和立即撤掉江淮巡撫的共有74件，主張保留的只有7件；同時，兩江總督周馥也上奏，“亦以分設(shè)行省不如改設(shè)提督為合宜”。經(jīng)此波折，政務(wù)處決定，改淮揚鎮(zhèn)總兵為江北提督，文武并用，節(jié)制徐州鎮(zhèn)及江北防練各營，仍以淮揚海道兼按察使銜，而江淮巡撫一缺，“自可毋庸設(shè)立，舊有漕標(biāo)官兵即作為提標(biāo)”。
二、相關(guān)官員之變更
在清廷游離于是否裁撤漕運總督時，與漕糧體制關(guān)系極為密切的糧道及其它官員也開始紛紛裁撤。如湖北糧道改為施鶴兵備道，山東糧道則因為在任的糧道周開銘因病出缺而乘機裁減。到光緒三十三年，慶親王奕匡等人在改定官制時，更明確提出，“督糧道或糧儲道、糧道，除江蘇、浙江兩省督運應(yīng)留外，其余應(yīng)由各直省督撫酌量裁并以歸一律”。
因為此時正值“新政”時期，所以清廷還對相關(guān)的漕運體制進(jìn)行了官制上的調(diào)整，在《財政部官制草案》之第八條，系與漕運相關(guān)，“漕倉司所掌事務(wù)如左：一、直省解運漕糧本色事項；二、漕糧改折事項；三、京外各倉積儲米谷事項；四、倉米支放事項；五、截漕及籌備賑款事項”。由此可見，他們所設(shè)計的方案，是將原來戶部云南清吏司的工作納入了倉場侍郎的職務(wù)范疇。
河運總督與漕運息息相關(guān)。清承明制，于順治元年1644年設(shè)河道總督，駐山東濟寧，此為清代最早的河官。后經(jīng)多次調(diào)整，最終確立北河、南河、東河三河道總督，其中北河由直隸總督兼管，南河由漕運總督兼管，東河則專任，稱“河?xùn)|河道總督”，與漕運總督同為正二品，并兼兵部侍郎右副都御史銜，與各省巡撫的品秩和兼銜相同。
咸豐十年六月，因海運停止，河員無事，御史薛書堂主張裁汰河督，改設(shè)漕河總督。當(dāng)時倉場侍郎宋晉表示支持，他說，漕督駐淮安，河督駐清江浦，相距僅30里，“而河臣所轄之區(qū)皆漕臣督運必由之地，南河現(xiàn)既無工，漕督亦因河運暫停，無所事事，似可裁并”。官省而地仍扼要，費節(jié)而事不多增。朝廷經(jīng)討論后認(rèn)為，江南河道總督統(tǒng)轄3道20廳，官員數(shù)百，“官多阘冗，兵皆疲惰，虛費餉需，莫此為甚，所有江南河道總督一缺，著即截撤”。所有江北鎮(zhèn)道以下各員，則“均著歸漕運總督暫行節(jié)制”。
至此，只有河?xùn)|河道總督系專職，而自黃河改道以后，直隸、山東兩省河工已歸督撫管理，所以自同治元年，裁撤之聲即不絕于耳。光緒二十七年（1901年），河督錫良主動上奏，“漕米改折，運河無事，河臣僅司堤岸，撫臣足可兼顧”。結(jié)果，朝廷順?biāo)浦�，將河�(xùn)|河道一缺裁撤，關(guān)防收繳，規(guī)定一切水利事宜歸河南巡撫兼辦，并命令錫良將應(yīng)行裁汰各員弁及兵丁分別綜理。這樣，河工系統(tǒng)至此全部轉(zhuǎn)入督撫的管轄之下。
在裁撤官員的同時，也曾出現(xiàn)過設(shè)立海運總督的提議。光緒六年十一月，內(nèi)閣學(xué)士梅啟照奏稱：“近年江浙兩省海運百萬石，招商局與沙船分裝，并無大員督押，設(shè)海上有事，在在堪虞，終非長策”。在這種情況下，不如添設(shè)海運總督，駐扎山東煙臺，南聯(lián)吳淞，北接大沽，“并須假以事權(quán)，令其節(jié)制沿海各省水師將弁，無事則督運，有事則調(diào)度，亦預(yù)備不虞之一道也”。對此，直隸總督李鴻章表示反對。他指出，多一衙門即多一重勒索，“如慮海上有事，固非寧設(shè)一大員所能為力，如令其節(jié)制沿海本師，則既有南北洋大臣及各省督撫，又有添設(shè)外海水師提督，又設(shè)漕督，未免號令紛歧”。兩江總督劉坤一也表示，“海運于防務(wù)無涉，且已辦有定章，諸臻妥善，無庸另設(shè)總督以滋煩擾”，此事就此擱淺。
另外，江蘇巡撫丁日昌也提議，在全國建立三支水師，江浙設(shè)于吳淞，魯豫設(shè)于天津，閩粵設(shè)于南澳，各配輪船10條，艇船20條，“無事則承運漕糧，有事則首尾相應(yīng)，明靖內(nèi)奸，暗御外侮”，也就是說，他想建立類似寓運漕與御侮相結(jié)合的多功能部隊。但是曾國藩表示反對，“此事造端宏大，經(jīng)費不貲”。加之各省督撫意見不一，最終作罷。
三、運丁制度消失
運丁是河運漕糧官僚體制的基層人員，清廷以運丁為中心，形成了以漕船和屯地為特色的配套機制。其中，漕船保持6300只左右的水平，運丁65000余人，屯地700余萬畝。隨著漕糧海運的進(jìn)行，這種依靠國家資助的制度失去存在的理由。在逐步解決漕船的基礎(chǔ)上，清廷又開始著手處置運丁、屯田的問題。這兩者互相依存：廢除運丁，必然會停止屯田；廢除了屯田，運丁也無從談起。
咸豐七年，清廷要求將河運漕船變賣，“近年江浙二省辦理海運，湖廣等省辦理折色，所有停運軍船，前經(jīng)戶部奏請，將年分較遠(yuǎn)者迅即變價”。盡管當(dāng)時的實際情況是，“滿號各船，在途則為舵水人等常川棲宿，在次則各船廠無力收買”，但清廷仍然規(guī)定，“軍船除調(diào)赴江南平望屯兵塞口，或經(jīng)遭風(fēng)漂淌、板片無存，均毋庸議”，其余各船每船應(yīng)返底料銀51兩，均要于“應(yīng)給苫蓋各款借撥軍需項下，按數(shù)扣收”。
七年年底，江蘇上報：江蘇直轄江安等31幫額設(shè)漕白船1812只，到咸豐三年（1853年），滿號船只為879只，另有被太平軍焚毀船13只，駐扎兵勇打毀船24只，風(fēng)火事故船19只，均須豁免。沒有滿號及滿號尚堪加修船則為100只。共有交費船879只，每船51兩，共返銀44829兩；蘇道403只，返銀20553兩，均在額征漕倉銀兩等項下扣抵。其它各省與江蘇情況類似，因戰(zhàn)爭破壞，清查工作難以順利進(jìn)行。就連表現(xiàn)最為積極的漕運總督邵燦也抱怨：“推其故緣，各處軍務(wù)未平，漕船多半散泊”。名冊散失，“非委員按船查驗，即開捏報盜賣之端”。此后，因太平天國起義的持續(xù)和漕糧海運主導(dǎo)地位的長期存在，使得漕船原額無法得到補充，最終因全部滿號而被徹底清厘。
在逐步解決漕船的基礎(chǔ)上，清廷又開始著手處置屯田的問題。馮桂芬曾專門寫文章進(jìn)行分析，指出舊制以衛(wèi)領(lǐng)軍，以屯養(yǎng)軍，以軍出運，因名實不符，以不文不武之官，領(lǐng)不農(nóng)不賈之民，天下冗員游手，莫甚于是。欲清漕務(wù)，首革衛(wèi)弁運丁。同時，隨著屯田的租賃與典賣，其性質(zhì)已與民田融合，但在原有體制下，地方官員卻無權(quán)干涉和管理。如能對屯田加以征稅，尚不失為巨款�？v使將來恢復(fù)河運，也可采取招商民辦方式完成。他建議，將江南、湖廣、江西各衛(wèi)裁撤，守備千總各官調(diào)營序補，廢除屯丁冊籍，盡數(shù)歸官。
清廷正是按馮桂芬設(shè)想的步驟行事。同治年間，兩江總督李鴻章著手裁汰衛(wèi)幫，將部分屯田租賦改歸所在州縣征收，使之逐漸與漕運體制脫離關(guān)系。屯田向民田轉(zhuǎn)化，又反過來要求清廷加速成這一過程。光緒十二年（1886年），漕運總督吳元炳奏稱，現(xiàn)有衛(wèi)幫備弁人數(shù)太多，暫停分發(fā)。衛(wèi)守備遺有8缺，候補之人卻有69人，衛(wèi)千總遺有4缺，候補乃至59人，有的職務(wù)還多年未獲一缺。在僧多粥少的情況下，只得請將衛(wèi)守備千總暫停分發(fā)3年，守御所千總亦請一體停止。二十四年（1898年）七月，侍講學(xué)士瑞洵奏稱，南漕改折，衛(wèi)弁屯田宜一并裁并，改由地方官征租。接著，太常寺卿袁昶也上陳：“現(xiàn)在漕糧既歸海運，衛(wèi)所半屬虛懸，若改衛(wèi)為屯，征租充餉，于國用不無裨益�！�
二十七年（1901年），劉坤一與張之洞亦建議改屯田為民田。他們認(rèn)為，若將屯田改歸州縣征收，則每年豐歉皆可查考。民間購買屯田，既享世業(yè)之利，又除運軍編審之累，受益極多。更重要的是，若每畝酌加報效銀2分，總計各省屯田25萬余頃，歲可增銀50萬兩。次年正月十七日，朝廷降諭：“急宜認(rèn)真清查，改歸丁糧，以昭核實而裕賦課�！蓖投 ⑦\軍名目也一并刪除，衛(wèi)守備等官盡行裁撤。二月，陳夔龍上奏裁屯辦法：屯田統(tǒng)歸州縣管理，如有盜賣私售，亦飭據(jù)實報明完納正供，不究既往。
劉坤一與張之洞進(jìn)一步指出，有漕各省屯田，本為瞻運軍而設(shè)，衛(wèi)官一無所事，只知道向書吏索取年例陋規(guī)。近十年來，這些衛(wèi)官為爭利謀缺，訐訟滋鬧之案甚多，“謬妄離奇，直不知官常為何事，不文不武，形同贅肬”。戶部乘機規(guī)定：各省給丁屯租津貼月糧、口糧銀米，概行停給，“漕折、漕項銀兩盡數(shù)解部”。屯田征收的租稅，因各省的稅率不盡相同，每處屯田的肥瘠程度也不同。如浙江的屯租數(shù)目，就是在“打折”基礎(chǔ)上進(jìn)行征收。
此后，有屯各省相繼遵令執(zhí)行。清廷在改屯田為民田、納稅上租過程中，因田地面積、土地質(zhì)量等問題，在具體清丈過程中遇到不少麻煩，往往導(dǎo)致清丈難以推行，“或偏聽屯丁之言，倡為邀免之說”。在此過程中，還發(fā)生過屯丁抵制事件。光緒三十年（1904年），山東濟寧、鄆城等地民變，運丁“觀望遷延，交價無幾”。濟寧州屯民則在正月十六日沖入州署鬧事，觀者如堵，以致“門窗碰翻，燈燭遺失，燒毀衣物”。不過，隨著各省的相繼清理，所有漕運屯田最終都轉(zhuǎn)化為民田，河運漕糧的一項重要特征也就隨之消失了。
清代漕糧海運不僅是經(jīng)濟生活中的大事，也是政治生活中的大事。清代漕制的變革，是漕運由河運轉(zhuǎn)變?yōu)楹＿\后的必然結(jié)果。綜上所述，因漕糧海運而導(dǎo)致清代漕運體制發(fā)生的變化，既是當(dāng)時社會歷史條件的產(chǎn)物，又反過來對當(dāng)時的社會發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。而且，在經(jīng)歷了這些改革之后，晚清的漕糧海運地位牢不可破，在中國歷史上存在了數(shù)千年的河運體制，最終被徹底拋棄。從這種意義上說，清廷走上了一條“不歸路”。
另一方面，通過晚清漕運官制變革這個個案可以看出，舊有的傳統(tǒng)制度既有頑強性的一面，又有靈活性的一面，尤其值得注意的是，這種靈活性的特點，都是基于它自身傳統(tǒng)的改變而發(fā)生，卻很少受到西方勢力的影響，這或許又能給我們更多的啟示。
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